Città d'arte e fisco

Verso un turismo sostenibile?

Roberto Cordeiro Guerra

• Éditeur: Pacini Editore
• Année: 2021
• ISBN:
  9788833793443
• Sujet: Droit
• Sous-sujet: Droit civil

Fino al febbraio 2020 l’ overtourism produceva nelle città d’arte esternalità negative a fatica tollerate (sovraffollamento; inquinamento; fuga dei residenti dai centri storici). La pandemia ha interrotto i flussi turistici e concentrato gli sforzi sull’urgenza della ripresa.
Questa pausa fornisce l’occasione per programmare la sola via di uscita possibile: mettere in campo ogni misura utile per la promozione di un turismo sostenibile. Le misure fiscali devono essere sinergiche con altri interventi: ad esempio strumenti di governo del territorio; di regolamentazione urbanistica e di disciplina delle attività ricettive per evitare forme di concorrenza sleale.
Su questo humus dovrebbero innestarsi interventi fiscali quali l’applicazione della tassa di soggiorno – o misure equivalenti – al turismo “mordi e fuggi”, agevolazioni per i visitatori che soggiornano più a lungo, tassazione delle piattaforme che traggono guadagno dall’intermediazione di alloggi siti nelle città d’arte, incentivi per chi investe in attività economiche di vicinato o ristruttura immobili per abitarvi.
Indispensabile, infine, una cabina di regia per coordinare le competenze multilivello coinvolte nella politica del turismo. Roberto Cordeiro Guerra è ordinario di Diritto tributario presso l’Università degli studi di Firenze, direttore dei Corsi di alta formazione in Diritto penale tributario e Transfer pricing nei gruppi di imprese, condirettore della Rivista trimestrale di diritto tributario e della Collana “Diritto tributario europeo ed italiano”. Ha pubblicato tre monografie ed oltre cento articoli in riviste scientifiche italiane ed estere. Ha diretto l’unità di ricerca dell’Università di Firenze nell’ambito del PRIN “Finanza Pubblica e Misure tributarie per il patrimonio culturale”. Tra i suoi contributi recenti in materia: Gli strumenti finanziari per la conservazione del patrimonio culturale: indirizzi sovranazionali e possibili ricadute domestiche, in Finanza pubblica e misure tributarie per il patrimonio culturale – Prime riflessioni, A.A.V.V., Torino, 2019; Il fisco per l’arte: proposte di misure per agevolare e promuovere il patrimonio culturale italiano, in Le arti e la dimensione giuridica, Bologna, 2020; The Italian Experience, in Taxation and cultural heritage, Amsterdam, in corso di pubblicazione.

PARTE IV
PROFILI COMPARATI

La fiscalità delle città d’arte nella prospettiva comparata

Giuseppe Scanu

SOMMARIO: 1. Criticità e obiettivi per una fiscalità rivolta alle città d’arte. – 2. Gli strumenti correttivi dei fenomeni di congestione. Il road pricing. – 3. L’imposizione sul pernottamento. La tourist tax. – 4. L’IVA e il gap competitivo. – 5. Osservazioni conclusive.

1. Criticità e obiettivi per una fiscalità rivolta alle città d’arte

Nella previsione di misure fiscali pensate in favore delle città d’arte occorre prendere la mosse dalle criticità che si intende correggere, per poi guardare alla sostenibilità degli obiettivi che si vuole perseguire.

Tra i fattori di criticità, ben note sono le esternalità negative che tali interventi sono rivolti a compensare, riconducibili alla concentrazione dell’afflusso di turisti in una data destinazione nel medesimo periodo temporale e ai conseguenti costi aggiuntivi che tale pressione antropica inevitabilmente genera a carico delle amministrazioni locali e, quindi, dei residenti.

A ciò si aggiunge la scarsa disponibilità di risorse finanziarie di cui godono i Comuni, in assenza di un’autonomia tributaria in senso proprio.

In una prospettiva comunitaria, la disomogeneità delle aliquote Iva dedicate ai servizi alberghieri e di ristorazione può segnare un gap competitivo vista la sensibilità mostrata dalla domanda turistica verso competitors che scontano aliquote inferiori rispetto all’Italia.

Specularmente, e più in generale, l’obiettivo è quello di internalizzare queste diseconomie, da un lato, governando la presenza di visitatori nei centri storici delle città d’arte con strumenti tariffari o di prelievo sul pernottamento; d’altro canto, è imprescindibile assicurare una trasparente destinazione del gettito per rafforzare i servizi turistici e garantire il miglioramento della qualità della destinazione, così da suscitare la condivisione di tali misure da parte dei soggetti passivi, i turisti, destinatari di tali misure e scongiurare possibili effetti distorsivi sul lato della domanda.

In prospettiva, potrà rivelarsi utile ripensare ai meccanismi di ripartizione tra Stato e Regioni sia con riguardo alle competenze in materia di beni culturali e ambiente che all’attribuzione delle risorse necessarie per far fronte alla devoluzione.

2. Gli strumenti correttivi dei fenomeni di congestione. Il road pricing

Per la regolamentazione della circolazione veicolare nelle città d’arte nei periodi di maggiore affluenza (c.d. peak periods) si è mostrato di una certa efficacia il c.d. road pricing, sistema di tariffazione sull’uso delle strade congegnato al fine di ridurre il volume di traffico ed internalizzare i costi sociali provocati da utenti aggiuntivi¹.

A tali benefici si aggiungono quelli conseguenti dalla riduzione dell’inquinamento dell’aria e la ritrovata salubrità dei centri abitati, soprattutto se combinati con l’implementazione della mobilità urbana. Invero, il miglioramento degli effetti allocativi dipende dalla potenziale elasticità della domanda di utilizzo veicolare e dall’efficienza del sistema di trasporto pubblico all’interno delle arre urbane soggette a limitazione, oltre che da un’efficace campagna informativa indirizzata agli utenti.

Singapore, già nel 1975, è stata precursore nell’assoggettare a prelievo l’ingresso delle automobili nel centro urbano. Oggi, il costo del pedaggio varia da 1,50 euro a 2 euro, a seconda del periodo tariffario compreso tra le ore 7.30 e le 19.00, con un aumento tra le ore 8.00 e le 9.00 quando l’affluenza nel centro urbano è più marcata; invece, nei trenta minuti precedenti e seguenti la predetta fascia oraria si applica una tariffa dimezzata². Il volume del traffico è diminuito del 15%, cosi come è calato il numero delle auto con unico occupante e la velocità media di percorrenza dei veicoli nella fascia a pagamento è cresciuta da 30 a 60 Km/h.

In ambito europeo, già dal 2003 Londra ha introdotto il road pricing congestion charging nell’area della City che consente il transito per il centro di Londra dietro pagamento di un pedaggio di circa 11 sterline; la tariffa si paga in anticipo, o il giorno stesso, e il gettito è destinato al finanziamento di opere e infrastrutture a vantaggio del comparto della circolazione veicolare. Anche in tal caso, si è rilevata una contrazione del volume di traffico, pari al 20%, con apprezzabili ricadute positive anche sulla concentrazione delle polveri inquinanti; d’altro canto, gli spostamenti tramite mobilità pubblica (bus e metro) sono aumentati dal 29% del totale nel 2002 fino al 37% nel 2015, mentre nello stesso periodo i viaggi in auto sono scesi dal 46% al 36%. Anche la mobilità su bicicletta è cresciuta, seppur di poco, dal 1% al 2%.

L’esperienza norvegese, sperimentata fin dal 1990 nelle città di Oslo e Bergen, si è connotata più per l’effetto “compensativo” che per quello propriamente decongestionante dei centri urbani dai flussi veicolari. Infatti, la trascurabile riduzione dei volumi di traffico ha consentito l’acquisizione di risorse finanziarie poi destinate alla realizzazione d’interventi infrastrutturali di potenziamento del sistema del trasporto pubblico locale. E proprio la concreta attuazione delle opere programmate ha senz’altro contribuito a far accettare il prelievo da parte della platea dei contribuenti. In tal caso, le auto scontano un ticket di 1,33 euro ad accesso e una tariffa mensile di € 27; dalla tariffa sono esclusi i motociclisti, mentre per i mezzi pesanti gli importi sono raddoppiati.

A Stoccolma è stato introdotto dal 2007 un sistema tariffario (da 1-2 euro a un massimo di 6 euro al giorno), variabile in base all’orario di accesso e senza alcun costo aggiuntivo nei fine settimana o negli orari non di punta, che ha fatto registrare un calo dei volumi di traffico di circa il 15-20%³. Il gettito è stato, tra l’altro, destinato alla realizzazione di una tangenziale non soggetta a pedaggio.

In Spagna non esistono strumenti di congestion tax o road pricing, ma Z.B.E., zona de bajas emisiones. Si tratta di misure pensate per combattere l’inquinamento atmosferico provocato dai veicoli a motore e proteggere la salute delle persone.

In particolare, a Madrid dal 2018 è stata istituita una zona con limitazione del traffico (per i veicoli della categoria A, senza segno ambientale, con MMA <3.500 kg, che ha comportato una riduzione del 40% delle emissioni di biossido di azoto (NO2).

A Barcellona, dal 1/1/2020, è stata invece istituita un’area protetta di oltre 95 chilometri quadrati nell’ambito della quale non possono circolare i veicoli che non hanno il marchio ambientale della DGT⁴.

Anche il Comune di Milano, dal 2008, ha introdotto un ticket d’ingresso per regolamentare il traffico automobilistico diretto nella Cerchia dei Bastioni (Area C), c.d. Ecopass. In tal caso, al calo del 12,5% nel totale degli accessi si è accompagnata una variazione in aumento del 13,5% del numero di passeggeri trasportati dalla Metropolitana, nonché un’apprezzabile riduzione delle emissioni di CO2.

Certamente utile potrebbe rivelarsi anche l’introduzione di “varchi pedonali” per contingentare l’afflusso dei visitatori nei centri storici attraverso il pagamento di un ticket da reimpiegarsi, secondo un loop virtuoso, a beneficio di quei luoghi e beni di particolare richiamo turistico⁵.

3. L’imposizione sul pernottamento. La tourist tax

L’imposta di soggiorno è il modello più congeniale di tassazione applicata al fenomeno turistico e ha trovato ampia diffusione, non solo in ambito europeo.

In Germania il contributo di soggiorno assume diverse denominazioni; “Kulturförderabgabe” (imposta sulla cultura) e la “Bettensteuer” (imposta sui letti) o “Kurtaxe” (per le località termali) e si applica alle strutture ricettive in misura variabile a quanto stabilito a livello locale dai singoli Länder. A Berlino il prelievo è del 5% sul prezzo della camera d’albergo ed è limitata a ventuno giorni consecutivi di permanenza.

Così anche ad Amsterdam, il prelievo varia in relazione al costo del pernottamento e il ricavato è destinato ai fondi generali del Comune.

In Francia, fin dal 1910 la Taxe de sejoure ha avuto diffusa applicazione considerato che, a prescindere dalla vocazione turistica, qualsiasi Comune può introdurre il tributo al fine di favorire lo sviluppo di politiche di promozione turistica. In tal caso, il prelievo è commisurato al numero delle notti trascorse nelle strutture ricettizie, a prescindere dalla spesa sostenuta per il pernottamento, variabile tra 0,5 e 4 euro. Per soggiorni di lunga durata, è possibile optare per la taxe de sejoure forfaitaire determinata in funzione della capacità di accoglienza della struttura. Il comune di Parigi addebita un’ulteriore addizionale del 15% sull’imposta.

L’esperienza spagnola ha conosciuto con alterne vicende l’imposta di soggiorno. Nelle isole Baleari la c.d. Ecotasa⁶, introdotta nel 2001, è stata abrogata nel 2003 in ragione della sensibilità dimostrata dalla domanda turistica all’introduzione del tributo⁷ ma è stata reintrodotta nel 2016 con la previsione della destinazione del gettito al finanziamento del fondo per la promozione del turismo sostenibile. In alta stagione, il prelievo può arrivare fino a 7 euro a notte, mentre nei mesi autunnali e invernali l’importo è dimezzato; è applicabile anche nel caso di approdo su navi da crociera e il soggiorno si intende iniziato una volta che la nave avrà ormeggiato.

In Cataluña, dall’aprile 2012 la Comunità Autonoma ha (re)introdotto un Impuesto sobre las estancias en establecimientos turísticos con il dichiarato obiettivo di destinare il gettito al finanziamento del Fondo per la promozione del turismo creato per migliorare la competitività della Catalogna come destinazione turistica. L’ammontare del prelievo varia tra 0,75 e 2,50 euro a seconda della qualità delle strutture ricettive scelte dai turisti per il soggiorn...