Paradiplomatie identitaire

Nations minoritaires et politiques extérieures

Justin Massie, Marjolaine Lamontagne

• Éditeur: Presses de l'Université du Québec
• Année: 2019
• ISBN de l'eBook: 9782760551145
• Sujet: Politics & International Relations
• Sujet: Politics

Pourquoi le Québec est-il si actif sur la scène internationale?? Qu'adviendra-t-il de la diplomatie catalane suite à la répression du mouvement sécessionniste par Madrid?? Comment expliquer la normalisation de la diplomatie flamande??Le présent ouvrage propose un portrait comparatif et actualisé de la diplomatie des nations dites «?minoritaires?», communément entendue sous le vocable de «?paradiplomatie identitaire?». Il jette un regard novateur sur les relations internationales des États non souverains en étudiant l'influence du nationalisme minoritaire sur la politique extérieure. Rassemblant les contributions de spécialistes de renom, il examine les plus récentes activités de l'Écosse, de la Catalogne, de la Flandre, de la Wallonie, du Pays basque et du Québec.Il se dégage un constat commun de l'étude de ces États?: plus que la mondialisation ou le régime constitutionnel dans lequel ils évoluent, c'est le nationalisme qui s'avère être la force structurante et l'élément déterminant de l'intensité et de la nature de leur diplomatie. Ainsi, au gré des dynamiques nationalistes et intercommunautaires, certaines nations non souveraines ont cherché à éprouver les limites de leur cadre constitutionnel ou sont devenues porteuses de revendications sécessionnistes. D'autres, par pragmatisme ou par nécessité, se sont recentrées sur des objectifs fonctionnels au détriment de leur dimension identitaire, allant parfois jusqu'à accroître significativement leur degré de coopération avec l'État souverain et leur niveau de conformité aux lois constitutionnelles. Cet ouvrage offre ainsi une grille d'analyse de la trajectoire que prennent plusieurs nations non souveraines sur la scène internationale.

CHAPITRE 1

PARADIPLOMATIE, NATIONALISME ET RÉFÉRENDUMS : L’ÉCOSSE ET LA CATALOGNE

André Lecours

La paradiplomatie dans les démocraties libérales est une activité multidimensionnelle. Pour beaucoup de gouvernements régionaux, elle consiste principalement en la recherche de nouveaux marchés pour les entreprises locales et d’investissements étrangers. Elle implique aussi souvent des accords de coopération de nature scientifique ou culturelle. Pour les régions qui ont une identité distincte du reste du pays, cette dimension tend à être au cœur de la paradiplomatie. En effet, dans ces cas, la promotion de l’identité minoritaire devient normalement une logique fondamentale de l’activité paradiplomatique, entraînant souvent les relations extérieures des gouvernements régionaux sur le terrain de l’affirmation politique. Lorsque la « paradiplomatie identitaire » (Paquin, 2004a) est plus précisément le fruit d’un mouvement nationaliste fort, la dynamique politique de cette action extérieure est particulièrement importante.

Les contours exacts de la paradiplomatie générée par le nationalisme sont hautement contextuels. La mobilisation nationaliste a bien entendu des hauts et des bas. Aussi, les gouvernements des communautés nationales minoritaires qui font de la paradiplomatie ne sont évidemment pas toujours formés par le même parti et, donc, n’ont pas tous les mêmes objectifs d’autodétermination. L’État est toujours plus méfiant de la paradiplomatie lorsqu’il existe un projet sécessionniste actif, et les conflits intergouvernementaux autour de la paradiplomatie s’en voient aggravés. Le contexte politique domestique de la communauté nationale minoritaire influera donc beaucoup sur les objectifs et stratégies spécifiques de l’action paradiplomatique.

En Écosse au début des années 2010 et en Catalogne dans les dernières années, les objectifs sécessionnistes des partis au pouvoir voulaient dire des changements potentiels à l’activité paradiplomatique, particulièrement en Catalogne où l’État espagnol cherchait à contrecarrer les projets de référendum d’indépendance. Ce chapitre se penche sur les activités paradiplomatiques en Écosse et en Catalogne en marge du référendum écossais de 2014 et du processus d’autodétermination catalan qui a culminé, sans se terminer, avec la déclaration unilatérale d’indépendance de 2017. L’objectif de cet examen est de voir dans quelle mesure, comment et pourquoi la paradiplomatie change sous l’impulsion du nationalisme. Plus particulièrement, il s’agit de comprendre comment les dynamiques politiques des communautés nationales minoritaires et leurs interactions avec l’État central conditionnent la paradiplomatie.

Ce chapitre est divisé en trois parties. Dans la première section, nous discutons brièvement de la relation entre nationalisme et paradiplomatie. Dans la deuxième section, nous examinons la paradiplomatie écossaise et catalane dans des contextes de radicalisation de demandes d’autodétermination. Enfin, nous formulons certaines conclusions au sujet de l’impact des dynamiques nationalistes sécessionnistes sur la paradiplomatie et spéculons sur l’avenir des paradiplomaties écossaise et catalane.

1.1 NATIONALISME, SÉCESSIONNISME ET PARADIPLOMATIE

Il existe plusieurs raisons différentes pour lesquelles un gouvernement régional développe, maintient, approfondit ou transforme ses relations extérieures (Lecours, 2002). Les contextes global et continental ne sont souvent pas étrangers au développement de la paradiplomatie, surtout lorsque celle-ci consiste principalement à aider au développement économique et à gérer des défis (environnementaux, scientifiques, techniques, etc.) qui s’accommodent mal des frontières. Par exemple, d’un point de vue mondial, la libéralisation des marchés donne des incitatifs aux gouvernements régionaux à faire la promotion de leurs exportations. D’un point de vue continental, des mécanismes d’intégration, économiques ou politiques, facilitent la coopération transfrontalière et transnationale. La présence de structures d’opportunité à l’intérieur de l’État, souvent par le biais de structures fédérales, qui donnent une agentivité importante à des gouvernements régionaux, facilite aussi le développement de la paradiplomatie.

Dans les cas de paradiplomaties ayant un caractère politique, c’est-à-dire ne se limitant pas à la recherche d’occasions économiques et d’accords de coopération, la dynamique politique à l’intérieur des sociétés est déterminante. Plus particulièrement, les paradiplomaties issues de mouvements nationalistes tendent à être fortement conditionnées par le parti politique au pouvoir ainsi que par l’objectif immédiat d’autodétermination de ce parti. On peut distinguer au moins trois cas de figure quant à la relation entre, d’une part, la position et les stratégies d’autodétermination d’un gouvernement et, d’autre part, la configuration de sa paradiplomatie.

Lorsque le parti politique au pouvoir dans la communauté nationale minoritaire ne cherche pas la sécession, l’aspect plus spécifiquement politique de la paradiplomatie (par exemple, des rencontres entre chefs de gouvernement) tend à être moindre. Si le parti au pouvoir s’affiche comme étant antinationaliste, l’aspect économique et de coopération de la paradiplomatie est habituellement favorisé aux dépens des aspects politiques et identitaires. Par contre, la plupart du temps, la paradiplomatie identitaire est souvent très fortement enracinée dans les communautés nationales minoritaires, ce qui fait qu’il peut être difficile, même pour un parti ouvertement antinationaliste, de l’éliminer complètement. Si le parti politique au pouvoir ne cherche pas la sécession mais s’affiche tout de même comme nationaliste (c’est-à-dire qu’il considère que son gouvernement représente une nation), il est probable que l’aspect identitaire de la paradiplomatie soit pleinement maintenu mais que sa dimension plus particulièrement politique soit modeste. De plus, les références à l’autodétermination seront généralement absentes de la paradiplomatie issue de ce type de parti. En effet, dans un contexte où un parti politique nationaliste non sécessionniste gouverne, l’action extérieure sera généralement pensée en partie de manière à ne pas susciter de conflits importants avec le gouvernement central et, le plus souvent, à ne pas mettre en question la légitimité des politiques de l’État. Par exemple, le Parti libéral du Québec (PLQ), bien qu’il poursuive, lorsqu’au gouvernement, une paradiplomatie multidimensionnelle qui inclut des éléments identitaires importants, ne met pas de l’avant la question de l’avenir politique du Québec¹. Ainsi, lorsque le premier ministre Philippe Couillard est allé en France en mars 2018, il a rencontré le président Emmanuel Macron et le premier ministre Édouard Philippe pour discuter de francophonie (un enjeu identitaire) et de commerce. La question nationale n’a été évoquée qu’à la conférence de presse de clôture.

Lorsqu’un parti sécessionniste forme le gouvernement d’une communauté nationale minoritaire, même s’il ne vise pas à réaliser l’indépendance à court terme, la paradiplomatie risque de s’en voir changée. Tout d’abord, l’aspect identitaire de la paradiplomatie sera possiblement soulevé d’un cran. La singularité historique et culturelle et le caractère national de la région seront probablement exprimés fortement. Dans ce contexte, la paradiplomatie, en particulier par le biais de l’expression d’une identité nationale distincte à l’international, devient une activité fortement politique. Les politiciens sécessionnistes sont à la recherche d’une reconnaissance de la nation qu’ils ne trouvent pas toujours au sein de l’État et ils peuvent se servir de la scène internationale pour trouver des appuis à cette position nationale de principe. La paradiplomatie issue d’un parti sécessionniste est aussi moins respectueuse des cadres étatiques. En effet, les gouvernements sécessionnistes profitent souvent de la scène internationale pour dénoncer des positions ou des politiques du gouvernement central, en partie pour justifier leur objectif d’indépendance. Ces gouvernements essaient aussi souvent d’étendre la portée de leur action internationale, c’est-à-dire de revendiquer une présence dans des instances ou sur des questions que le gouvernement central considère sa chasse gardée. Une des résultantes de l’approche insistante des gouvernements sécessionnistes dans la paradiplomatie est une dynamique généralement conflictuelle avec le gouvernement central. Lorsque la première ministre du Parti Québécois (PQ) Pauline Marois s’est rendue en France en octobre 2012, elle a cherché à ce que le président François Hollande réaffirme la position française de « non-ingérence, non-indifférence » envers le Québec (position qui avait été largement abandonnée sous la présidence Sarkozy), et ce, même si le PQ n’avait alors aucun projet immédiat de référendum sur l’indépendance. La première ministre Marois avait aussi profité de cette visite pour faire valoir les positions communes de son gouvernement et de la présidence (socialiste) française sur, entre autres choses, l’environnement et la culture. Cette insistance sur des positions communes contrastait fortement avec le discours du gouvernement fédéral conservateur de l’époque qui, selon les péquistes, était en porte-à-faux avec les valeurs et préférences des Québécois.

Le changement le plus notable dans une paradiplomatie se produit lorsqu’un parti politique sécessionniste au pouvoir poursuit activement et immédiatement l’objectif d’indépendance. Pour plusieurs auteurs, il y a, dans ce contexte, transition entre paradiplomatie et protodiplomatie (Bélanger, 1997, p. 40, note 1). La protodiplomatie aurait donc une logique différente, ou du moins additionnelle, à la paradiplomatie, même celle fortement identitaire et politique (Paquin, 2004a, p. 19).

L’activité internationale d’un gouvernement mené par un parti politique sécessionniste cherchant activement l’indépendance, typiquement par le biais d’un référendum, recouvre potentiellement des dynamiques particulières.

Premièrement, il peut être nécessaire pour le gouvernement sécessionniste de chercher des appuis extérieurs à la légitimité de sa démarche d’autodétermination. En effet, plusieurs États, même libéraux-démocratiques, n’acceptent pas que leur intégrité territoriale soit potentiellement compromise par une sécession. Dans ces contextes, un gouvernement sécessionniste essaiera typiquement d’obtenir des appuis à la légitimité de son exercice d’autodétermination qu’il pourra ensuite invoquer dans les discussions avec le gouvernement central.

Deuxièmement, même lorsque l’État reconnaît la légitimité et la constitutionnalité d’une démarche indépendantiste, le gouvernement sécessionniste doit convaincre la population des bienfaits de l’indépendance, une tâche typiquement ardue dans une démocratie libérale industrialisée. Pour ce faire, il peut être utile d’obtenir certaines déclarations de l’extérieur. Par exemple, une des craintes de beaucoup de gens face à la sécession est l’isolement potentiel qui peut s’ensuivre. Dans ce contexte, une déclaration de la part d’un État étranger qu’il continuera à commercer avec la communauté nationale minoritaire après un vote pour l’indépendance, par exemple, ou de la part d’une organisation régionale qu’elle est ouverte à accueillir un nouveau membre à la suite d’une sécession, peut rassurer un certain nombre de gens portés à voter pour l’indépendance. Par exemple, lors du référendum québécois de 1995, le gouvernement péquiste cherchait à ce que les États-Unis disent que l’espace de libre-échange nord-américain serait toujours accessible pour le Québec après une éventuelle sécession. Le gouvernement sécessionniste peut aussi se voir interpellé par des déclarations d’acteurs étrangers hostiles à la sécession.

Troisièmement, un gouvernement sécessionniste tente souvent de s’assurer qu’une éventuelle déclaration d’indépendance sera reconnue par un bon nombre d’États étrangers. Cet exercice peut s’avérer particulièrement important si le gouvernement central décide de ne pas accepter qu’un référendum mène à l’indépendance, par exemple parce qu’il considère que certaines conditions n’ont pas été respectées. En effet, une déclaration d’indépendance ignorée par la communauté internationale ne mène pas à l’indépendance. Un tel dénouement peut même faire reculer l’option indépendantiste puisque les fenêtres d’opportunités pour des processus aussi complexes que la sécession se ferment souvent rapidement. Pour ces raisons, le gouvernement péquiste avait, en 1995, élaboré une stratégie de reconnaissance basée autour de la France et selon laquelle le gouvernement français utiliserait son influence auprès des pays francophones pour commencer à faire tomber les dominos de la reconnaissance d’un Québec indépendant (Nossal, Roussel et Paquin, 2015, p. 366).

Il y a assez peu de cas de paradiplomatie menée par des gouvernements sécessionnistes cherchant à réaliser immédiatement l’indépendance dans des démocraties libérales hautement industrialisées. En effet, les cas d’actions extérieures de gouvernements agissant dans ces circonstances se limitaient jusqu’à récemment au Québec lors des référendums de 1980 et de 1995. Dans la dernière décennie, la formation de gouvernements sécessionnistes cherchant activement à réaliser l’indépendance en Écosse et en Catalogne a fourni des cas supplémentaires à l’étude des dynamiques que prend l’action extérieure des gouvernements régionaux dans ce contexte bien particulier.

1.2 PARADIPLOMATIE ET SÉCESSIONNISME : L’ÉCOSSE ET LA CATALOGNE

Comme le souligne l’introduction du présent ouvrage, l’influence du nationalisme sur la paradiplomatie a souvent été remarquée dans la littérature (Lecours, 2007 ; Rioux Ouimet, 2015). Si le nationalisme représente une force majeure dans le développement de plusieurs paradiplomaties, il est probable que des transformations dans les dynamiques nationalistes affectent les stratégies et objectifs de l’action extérieure. L’Écosse et la Catalogne ont toutes deux vécu des transformations importantes dans leurs dynamiques nationalistes au cours de la dernière décennie. En Écosse, le parti sécessionniste Scottish National Party (SNP), qui avait été une force politique marginale avant le rétablissement du Parlement écossais en 1999, a réussi à former un gouvernement majoritaire à la suite des élections de 2011, ce qui lui permettait d’organiser un référendum sur l’indépendance. En Catalogne, le tournant sécessionniste de Convergència i Unío (CiU), dans la foulée de la décision de 2010 du Tribunal Constitutionnel sur la réforme du Statut d’autonomie de la Catalogne, a lancé les gouvernements catalans dans un processus d’autodétermination qui a provoqué un conflit important avec l’État espagnol.

1.2.1 L’Écosse : référendum sur l’indépendance et réactions aux interventions extérieures

Avant 1999, la paradiplomatie écossaise était des plus modestes. Sans institutions politiques autonomes, l’Écosse ne pouvait s’exprimer institutionnellement que par le biais du Secrétariat sur l’Écosse (Scottish Office) mené par un ministre du gouvernement britannique. Le Scottish Office possédait une section sur les affaires européennes qui pouvait faire entendre une voix écossaise en Europe. Dans le contexte d’une mobilisation nationaliste importante pour l’autonomie politique vers la fin des années 1980 et dans les années 1990, des initiatives modestes de paradiplomatie se sont développées, par exemple la création d’agences vouées à la promotion des exportations et une participation à la création du Comité des régions de l’Union européenne (UE). Étant donné l’absence d’institutions politiques autonomes écossaises à cette époque, ces initiatives sont issues du gouvernement britannique qui, sentant que la pression pour une plus grande autonomie de l’Écosse s’accentuait à tous points de vue, s’est engagé à en rehausser la visibilité en Europe (Rioux Ouimet, 2015, p. 115).

Le rétablissement en 1999 du Parlement écossais a donné à l’Écosse un potentiel d’agentivité beaucoup plus grand en matière de relations extérieures. Par contre, les gouvernements de coalition des partis travailliste et libéral-démocrate écossais (1999-2007) n’ont pas vraiment cherché à développer l’action extérieure de l’Écosse. Dans ces premières années de nouvelle autonomie politique, les gouvernements unionistes écossais sont non seulement demeurés prudents quant à la portée de l’exercice des nouveaux pouvoirs mais ils sont restés proches des politiques du gouvernement britannique. Ainsi, la paradiplomatie de l’Écosse, dans la première décennie des nouvelles institutions, est demeurée limitée. Il y avait néanmoins un intérêt certain pour promouvoir et appuyer les échanges commerciaux avec l’étranger, activé par les pouvoirs du nouveau gouvernement écossais en matière de développement économique. Par exemple, sous l’égide de la Scottish Development International, nouvellement formée à la suite d’une fusion d’organisations préexistantes, plus d’une vingtaine de bureaux à l’étranger ont été ouverts (Rioux Ouimet, 2015, p. 12).

La paradiplomatie écossaise ne s’est guère développée davantage à la suite de la formation d’un gouvernement minoritaire du SNP après les élections de 2007. Avant son arrivée au pouvoir, le SNP n’avait pas l’activité paradiplomatique en très haute estime ; il y voyait une position mitoyenne entre le statu quo et l’indépendance, qui pouvait potentiellement porter ombrage à son option politique². Par exemple, le chef du SNP Alex Salmond parlait beaucoup, vers le milieu des années 2000, d’un « arc de la prospérité », traçant des ressemblances entre, d’une part, l’Écosse, et, d’autre part, l’Irlande et les pays scandinaves. Toutefois, jamais le SNP n’a tenté, une fois au pouvoir, de développer des relations avec ces pays. De plus, le parti n’en était pas encore à cette époque-là à réfléchir aux stratégies internationales de la sécession et de la reconnaissance. Même à partir de 2007, la « conversation nationale » sur l’indépendance que le gouvernement du SNP a mise en branle portait surtout sur les différentes options constitutionnelles et un possible référendum plutôt que sur les arguments qui pourraient être déployés pendant une campagne référendaire ou sur la question de l’accès à l’indépendance à la suite d’un vote positif sur cette question.

L’importance de l’international pour le gouvernement écossais augmente alors que le SNP gagne une majorité de sièges lors des élections de 2011 et qu’il entend tenir sa promesse d’organiser un référendum sur l’indépendance. Ceci étant dit, le fait que les gouvernements écossais et britannique se soient entendus, par le biais de l’accord d’Édimbourg signé le 15 octobre 2012, sur les paramètres du référendum a réduit l’incitatif du gouvernement du SNP à déployer des efforts clairement protodiplomatiques (c’est-à-dire à chercher des appuis internationaux pour une éventuelle déclaration d’indépendance). En effet, dans l’accord d’Édimbourg, les deux parties s’engageaient explicitement à respecter le résultat, ce qui laissait présumer que le Royaume-Uni reconnaîtrait qu’un appui de 50 % + 1 mènerait à l’indépendance de l’Écosse. Par contre, lorsque la campagne référendaire s’est véritablement mise en branle en 2014, à la suite de la publication du livre blanc sur l’avenir de l’Écosse, le gouvernement écossais s’est vu obligé de réagir à certains points de vue exprimés par des acteurs internationaux.

Un de ces points de vue portait sur la question de l’UE. Dans le livre blanc, le gouvernement écossais affirme à plusieurs reprises qu’avec l’indépendance, l’Écosse deviendrait automatiquement membre de l’UE (Gouvernement écossais, 2013, par exemple, p. XVII, p. 3 et p. 12). En février 2014, le président de la Commission européenne, José Manuel Barroso, a déclaré qu’une telle accession de l’Écosse à l’UE serait « extrêmement difficile, voire impossible ». Barroso a affirmé qu’elle requerrait l’unanimité des membres et il a même souligné la réticence probable de l’Espagne qui n’avait pas reconnu le Kosovo. Le gouvernement écossais, par l’entremise du ministre des Finances John Swinney, a qualifié cet argument d’irraisonné (preposterous) soutenant que l’Écosse faisait partie de l’UE depuis 40 ans. M. Swinney a aussi ajouté que l’Espagne n’aurait aucun problème à accepter l’Écosse comme membre de l’UE puisque le référendum sur l’indépendance avait été approuvé par le gouvernement britannique (BBC News, 2014).

Le gouvernement écossais a aussi dû défendre son option politique face à une autre intervention étrangère dans la campagne, celle du président américain Barack Obama. En effet, en juin 2014, le président a donné son appui à l’Union puis, à 24 heures du référendum, alors que le vote s’annonçait serré, il a dit espérer que le Royaume-Uni demeure « fort, robuste et uni » (Sanchez, 2014). Pour les États-Unis, l’unité politique d’un proche allié est non seulement, et de loin, préférable à l’incertitude d’une sécession, mais le SNP avait par le passé émis des doutes sur l’utilité de l’O...

Table des matières

• Couverture
• Page de titre
• Copyright
• LISTE DES SIGLES ET ACRONYMES
• INTRODUCTION – Paradiplomatie identitaire
• CHAPITRE 1 – Paradiplomatie, nationalisme et référendums : l’Écosse et la Catalogne
• CHAPITRE 2 – Catalogne en quête d’indépendance : l’outil de la diplomatie publique
• CHAPITRE 3 – Paradiplomatie vigoureuse mais non conflictuelle : l’action extérieure du Pays basque
• CHAPITRE 4 – De la paradiplomatie identitaire à la diplomatie à paliers multiples ? Le cas de la Belgique et de ses entités fédérées
• CHAPITRE 5 – Paradiplomatie identitaire du Québec
• CHAPITRE 6 – Par-delà les champs de compétence : l’affirmation du Québec en matière de guerre et de paix
• CHAPITRE 7 – Affirmation du nationalisme minoritaire : la paradiplomatie multilatérale du Québec
• BIBLIOGRAPHIE
• NOTICES BIOGRAPHIQUES