Le parlement du futur

Cécile Untermaier

• Éditeur: Fauves editions
• Année: 2016
• ISBN de l'eBook: 9791030201864

CHAPITRE IV – L’INDISPENSABLE ADAPTATION DU PARLEMENT AU XXIe SIÈCLE

« Le Sénat sera réduit à ٢٠٠ membres. Cent citoyens seront tirés au sort sur les listes électorales, un par département afin d’assurer l’entrée des citoyens dans le système politique (…). Le Sénat, qui conservera le pouvoir de se prononcer sur la Constitution, deviendra une chambre de contrôle de l’argent public, des engagements publics, des promesses publiques, des services publics, des décisions européenne. Et je propose que les 100 membres du Conseil économique, social et environnemental deviennent à leur tour membres du Sénat, faisant de cette chambre l’outil d’évaluation des lois avant qu’elles ne soient adoptées ».

Discours d’Arnaud Montebourg lors de la Fête de la rose à Frangy-en-Bresse (21 août 2016)

Dans le cadre de cette contribution à l’édification d’une VIe République ou d’une Ve réformée (peu importe le numéro), je propose une analyse critique de réformes pourtant souvent défendues et, à l’inverse, j’expose des mesures novatrices de nature à restaurer le lien de confiance avec le citoyen.

Les réformes à écarter

Certaines réformes ont été proposées à plusieurs reprises par divers groupes de travail ou appelées de leurs vœux par certains élus. On pense ici à la limitation du mandat dans le temps, à la réduction du nombre de députés ou bien encore au vote obligatoire, trois réformes incontestablement sujettes à discussion mais que je rejette clairement pour de multiples raisons.

La limitation des mandats dans le temps

Le non-cumul ne s’est pas fait en un jour, et la bataille politique, d’ailleurs sans cesse relancée par les adversaires, doit se prolonger par une réforme du non-cumul des mandats locaux mais aussi pour certains d’entre nous, de leur limitation dans le temps. Les lois de février 2014 constituaient une étape préalable indispensable à l’extension future du régime des incompatibilités de fonctions tant en nombre que, pour certains, dans le temps.

Le non-cumul dans le temps signifie qu’il faut prévoir une durée maximum d’exercice pour les fonctions électives, c’est-à-dire un nombre limité de mandats.

Cette limitation permet d’éviter qu’un mandat ne devienne un engagement professionnel, dans une « bonne » terre électorale pour certaines personnalités politiques reconduites, d’une manière quasi automatique, dans leurs sièges depuis des dizaines d’années. Chaque situation personnelle étant différente, il n’y a pas de durée idéale pour un mandat électoral, et toute limitation contient nécessairement une part d’arbitraire. Un maximum de trois mandats exercés pour les élus à l’échelon tant national que local semble avoir la préférence des défenseurs de cette proposition, à l’exception des communes de moins de 3 500 habitants, pour lesquelles un renouvellement des membres du conseil municipal ne peut être aussi rapide en raison des difficultés à trouver suffisamment de candidats.

Pour ma part, après avoir adhéré à cette idée, je redoute aujourd’hui les mécanismes automatiques qui n’empêcheront jamais certains élus de s’accrocher et de trouver des parades alors que les plus sincères et parfois les plus compétents se verront écarter de la sphère politique.

Mon analyse est de conclure que le non-cumul d’un mandat parlementaire avec un mandat exécutif, comme le non-cumul de deux mandats exécutifs locaux qu’il nous faut projeter en 2017, obéissent à des logiques de rejet de conflits d’intérêts et d’accumulation des tâches que l’élu ne peut pas effectuer correctement.

En revanche, laissons à l’électeur le choix de dire que le temps est venu pour tel ou tel d’abandonner son mandat. On ne peut dans le même temps vouloir remettre le citoyen au centre du jeu et lui tracer un chemin ne lui laissant plus guère le choix de décider. Certes, l’électeur qui réélit sans faiblir des Balkany, mis en examen depuis des années, ne nous engage pas à lui faire confiance, mais avons-nous su faire œuvre de pédagogie et démontrer combien celui qui dépose son bulletin dans l’urne peut agir pour la rénovation de la vie politique ?

De plus, il serait préjudiciable à la représentation nationale de se priver de l’expérience et de l’excellence du travail de certains députés qui, au demeurant, transmettent utilement leur savoir aux nouveaux élus. Aujourd’hui, enfin, il n’apparaît guère contestable avec notamment la multiplication des textes juridiques, la mondialisation et l’émergence de matières complexes dont l’urbanisme ou l’environnement ne sont que des exemples parmi d’autres, que la gestion de la « chose publique » devient de plus en plus compliquée. Dans ce contexte, il n’est pas vraiment souhaitable de la confier à des gens dont le mandat électif ne serait qu’une parenthèse dans leur vie (professionnelle), autrement dit des amateurs, fussent-ils éclairés.

La réduction du nombre de députés, une fausse bonne idée.

J’ai bien conscience qu’il s’agit d’une idée « facile à vendre » auprès de nos concitoyens. Si elle a trouvé des politiques pour la défendre, elle est loin d’être satisfaisante ainsi que j’espère ici le démontrer.

La réduction du nombre de députés, actuellement de 577 (pour 348 sénateurs) apparaît comme un gage d’efficacité de l’action parlementaire. Moins d’élus signifie moins d’interlocuteurs vis-à-vis des citoyens comme des membres du Gouvernement, et donc une complexité moins importante de la parole législative autant qu’une majorité plus soudée autour de quelques leaders politiques. Il est vrai que le comportement de certains élus, prompts à effectuer de retentissantes déclarations auprès des journalistes contribue à créer une cacophonie médiatico-politique. L’action de la majorité, en raison des positions exprimées par les uns et les autres et d’une opposition hyperactive dans les médias, devient inaudible pour les citoyens, la presse se focalisant, de surcroît, non pas sur le fond des réformes mais sur les désaccords et les querelles intestines entre les partis et les élus.

Il est vrai également que le nombre élevé de députés contribue à la multiplication de propositions de loi, de résolutions, de commissions d’enquête, de missions d’information et, surtout, au développement de la norme législative. On a pu apprécier ce phénomène avec plusieurs grandes réformes, et en tête de la liste la loi du 7 août 2015 portant nouvelle organisation territoriale de la République et la loi Croissance, activités et égalités des chances économiques du 6 août 2015, qui se sont soldées par un accroissement exponentiel du nombre d’articles du texte. Chaque député est tenté de proposer, dans les champs de compétence qu’il maîtrise le mieux, des amendements afin de faire connaître son désaccord avec certaines orientations du texte, modifier ou compléter certaines parties de celui-ci en vue d’en améliorer le contenu et la portée effective. Une diminution drastique du nombre de députés pourrait constituer alors un moyen de ressouder la majorité, de réduire le nombre des amendements et d’éviter les débordements médiatiques.

Au surplus, chaque parlementaire ayant un coût pour le budget de l’État, en diminuer le nombre contribuerait à l’allégement de cette charge.

Toutefois, à y regarder de près, ces critiques du travail parlementaire sont également opposables au Gouvernement. Concernant les « couacs politiques » tout d’abord, on ne peut pas dire que les ministres fassent toujours preuve d’une grande unité en dépit de la solidarité gouvernementale censée les unir (articles 49 et 50 de la Constitution). Dans une société hyper-médiatisée, la cacophonie n’est pas une résultante de la seule activité parlementaire mais traduit une évolution de l’action publique avec laquelle la politique doit désormais composer. Ensuite, la métamorphose de certains textes législatifs après leur passage à l’Assemblée nationale s’explique également par l’action du Gouvernement. Le nombre des amendements du pouvoir exécutif lors des discussions parlementaires a crû à une vitesse méconnue sous la Ve République. La volonté réformiste de notre majorité, qu’il faut louer, entraîne le dépôt de projets de loi sur le Bureau de l’Assemblée nationale qui ne sont pas toujours bien préparés. Les défauts de qualité de la loi sont donc tout autant imputables au pouvoir exécutif qu’aux parlementaires. Ainsi, la réduction du nombre de députés ne constitue pas la solution miracle aux maux dont souffre la « fabrique » de la loi.

Par ailleurs, on oublie trop vite que les sénateurs, bien moins nombreux que les députés (348 sénateurs depuis l’entrée en vigueur intégrale de la loi organique du 30 juillet 2003 portant réforme de la durée du mandat et de l’âge d’éligibilité des sénateurs ainsi que de la composition du Sénat), sont tout aussi responsables du nombre croissant d’articles composant un texte de loi. On en parle seulement un peu moins car le Sénat est moins médiatique que l’Assemblée nationale. Pourquoi n’évoque-t-on pas alors la réduction du nombre de sénateurs ?

De plus, alors que les sénateurs sont moins nombreux, ils ne sont pas mieux armés face au Gouvernement. Leur nombre moins important ne renforce ni leur rôle ni le poids de leur décision face au pouvoir exécutif et ne contribue donc pas à rééquilibrer la séparation des pouvoirs en faveur du Parlement, bien au contraire. Dès lors, la question du nombre d’élus importe moins que les compétences qui sont attribuées aux chambres par la Constitution, et l’efficacité de l’usage qu’elles en font dépend moins du nombre d’élus que de multiple contingences et rapports de force politiques, pratiques constitutionnelles et conscience personnelle des élus.

Quant aux raisons financières, certains considérant que tant de députés en moins permettrait d’avoir tant d’administrateurs en plus, elles ne peuvent nous convaincre. Rien n’est moins sûr qu’un tel dispositif soit effectif et surtout, sachons que la démocratie a un prix. Depuis l’arrivée aux affaires des socialistes en 2012, des efforts ont été faits afin de rendre plus transparents les comptes de l’Assemblée nationale (ils sont mis en ligne sur le site Internet de l’Assemblée depuis 2012 alors que, depuis 1993, seule une synthèse était publiée) et de maintenir à un niveau constant les dépenses de la chambre basse (environ 525 millions d’euros pour l’année 2015). Mon collègue René Dosière, spécialiste des finances publiques, soulignait d’ailleurs en 2013 que le « budget de l’Assemblée correspond à celui d’une ville comme Nice et il est trois fois inférieur à celui du Conseil général des Hauts-de-Seine »41. On ne peut donc pas considérer comme excessif le budget de l’Assemblée, l’argument financier n’est pas recevable s’agissant de la question de la diminution du nombre de députés.

Un paradoxe : une telle réduction nuirait à la restauration du lien de confiance

Il convient aussi de relever les aspects négatifs de la réduction du nombre de députés. Il en résulterait au moins deux conséquences qui seraient préjudiciables aux citoyens et à l’organisation du pouvoir politique.

Tout d’abord, la réduction du nombre de députés n’est appréciée que du point de vue national de l’élu au Parlement. Or, les députés jouent un rôle local de première importance qui n’est jamais évoqué par les politiques (voir chapitre III). La réduction du nombre de députés est une réforme qui pourrait, à la rigueur, s’entendre pour les députés parisiens dont le travail à l’Assemblée nationale et dans leur circonscription se confond largement et, d’une manière générale, pour les députés de circonscriptions urbaines dont la géographie est plus resserrée. A l’inverse, une réforme généralisée à la France entière (la seule qui puisse être engagée d’un strict point de vue constitutionnel), conduirait directement à une reconcentration du pouvoir à Paris, alors que les parlementaires ont incontestablement un rôle à jouer sur l’ensemble du territoire national. La concentration du pouvoir contredit et la volonté de recréer un lien de confiance avec les citoyens, et la décentralisation.

De plus, la réduction du nombre de députés se marie mal avec la réforme du non-cumul des mandats. Le risque est déjà grand de déterritorialiser le député, d’en faire un élu « hors sol », pour ne pas ajouter une distance supplémentaire entre le parlementaire et les citoyens de sa circonscription. Si les circonscriptions urbaines favorisent sans doute les déplacements et rendent plus aisée la rencontre avec les parlementaires, l’étendue des circonscriptions rurales complique l’activité du député : les distances sont longues, les moyens de communication plus rares et la visibilité médiatique moins importante. Mon expérience de députée m’a démontré la difficulté de répondre à toutes les sollicitations dans une circonscripti...

Table des matières

• Couverture
• 4e de couverture
• Titre
• Copyright
• PRÉFACE
• INTRODUCTION
• CHAPITRE I – LE RÉGIME DU NON-CUMUL DES MANDATS
• CHAPITRE II – LES EFFETS ESCOMPTÉS DE LA RÉFORME DU NON-CUMUL DES MANDATS
• CHAPITRE III – INVENTER LA FONCTION LOCALE DU PARLEMENTAIRE : LES MESURES POUR LA RÉUSSITE DE LA RÉFORME DU NON-CUMUL DES MANDATS
• CHAPITRE IV – L’INDISPENSABLE ADAPTATION DU PARLEMENT AU XXIe SIÈCLE
• CHAPITRE V – LA DÉONTOLOGIE PUBLIQUE, CHEVAL DE BATAILLE DU QUINQUENNAT
• CHAPITRE VI – PLUS DE TRANSPARENCE DANS L’EXERCICE DU POUVOIR EXÉCUTIF : VERS LA CRÉATION D’UN DROIT GOUVERNEMENTAL
• CONCLUSION
• LISTE DES ANNEXES
• REMERCIEMENTS