La tectonique des pouvoirs

Essai sur la gouvernance publique

Xavier Dupont

• Éditeur: Fauves editions
• Année: 2016
• ISBN de l'eBook: 9791030201857

PARTIE 1. PREMIERS ÉLÉMENTS DE RÉFLEXION
– « IMPRESSION SOLEIL LEVANT » –

L’aube de l’humanité : la raison du plus fort est toujours la meilleure.

Lorsqu’on entame une réflexion sur la gouvernance, il est tentant, vertigineux et doucement romantique d’essayer de remonter le temps et de chercher à imaginer les premières sociétés humaines, leur organisation, et leurs modes de décision collectifs.

Nos souvenirs de documentaires sur la vie des grands singes nous amènent à nous représenter nos lointains ancêtres organisés en petits groupes de quelques individus soumis à un mâle dominant (le « mâle alpha », le « silver back1 » des gorilles). Celui-ci use de sa force supérieure pour imposer sa loi aux autres, pressés de satisfaire les divers besoins du chef : nourriture, accouplements, épouillage… Les images de « 2001, l’odyssée de l’espace » et de « La guerre du feu » nous confortent dans cette vision d’une société primitive simple, brutale, mais correspondant à la rigueur de ces temps farouches.

Il est intéressant de constater que, dans ce fonctionnement primitif, la relation n’est pas dans un seul sens. Un échange de bons procédés, implicite, est déjà à l’œuvre entre les membres de la tribu et le mâle dominant. En échange de son obéissance, le chef apporte au groupe l’appui de sa force physique, en protection contre des agressions extérieures. Plus subtilement, le mâle dominant donne également à la tribu les conditions de sa perpétuation en fournissant ses gènes a priori plus adaptés aux conditions et donc susceptibles d’engendrer une descendance plus apte à la survie.

Ces sociétés primitives donnent donc l’image d’un équilibre stable, dont la robustesse s’accroit à chaque génération par sélection naturelle, à mesure que le mâle alpha gagne en force et que le fonctionnement du groupe se fait plus efficace par l’apprentissage des gestes et par une meilleure connaissance du milieu.

Les choses se compliquent lorsque les groupes humains, probablement à la faveur du néolithique et de la sédentarisation, commencent à croître numériquement. Ils deviennent dès lors trop importants pour qu’un seul individu puisse par sa seule force physique dominer tous les autres. C’en est fini du mâle dominant et c’est le début de la recherche, inachevée à ce jour, de la meilleure organisation des sociétés et d’un équilibre (jamais plus retrouvé) entre les aspirations des différents membres de la société, de ce qu’ils apportent au groupe et de ce qu’ils en attendent.

Il reste de cette période lointaine, le souvenir parfois nostalgique dans nos cerveaux reptiliens, d’une organisation simple à comprendre et d’une égalité craintive entre les hommes soumis à l’autorité ombrageuse d’un chef incontesté et protecteur.

Les différents régimes politiques

La tribu primordiale et son organisation rudimentaire mais efficace étant dépassée, les sociétés humaines ont dû s’organiser selon d’autres modalités. En tâtonnant et en essayant différentes méthodes, les civilisations du passé ont inventé les principales formes de gouvernement. Certaines ont prospéré, d’autres n’ont pas survécu à l’expérience.

La monarchie (du grec monos, seul) était celle qui venait spontanément à l’esprit des hommes créant une société, puisqu’il s’agit d’une variante du fonctionnement de la horde primitive. Le système est toutefois plus complexe et plus sophistiqué : comme le monarque ne peut plus imposer sa force brutale à ses trop nombreux sujets, il s’est entouré d’une cohorte de fidèles compagnons, capable d’imposer la volonté du souverain à l’ensemble de la société. Ces soutiens du régime sont, bien entendu, et selon des modalités différentes dans chaque civilisation, rémunérés de leur fidélité et en quelque sorte « intéressés aux bénéfices ».

Le cas de l’Europe du Moyen-âge est une bonne illustration de ce régime. A cette époque, les compagnons proches du roi (les chevaliers de la Table Ronde ou les commensaux de Charlemagne) s’adjugent une parcelle du pouvoir, deviennent comtes, ducs et barons, et reproduisent le système à leur propre service en s’entourant eux-mêmes d’une escouade d’affidés. La hiérarchie était née lorsqu’il a été admis comme naturel que la confiance, et donc l’autorité, procédaient du haut vers le bas par degrés successifs de dévolution du pouvoir.

L’aristocratie (du grec aristoï, les meilleurs) est une variante de la monarchie et en quelque sorte la reconnaissance officielle de la nécessité d’un groupe dominant et de son rôle au service du pouvoir. Il convient de noter toutefois que le régime aristocratique pur (le gouvernement par un groupe d’éminents, égaux entre eux) n’a, en pratique, jamais fonctionné : il se trouve toujours à l’intérieur de ce groupe des « meilleurs », un individu au tempérament autoritaire qui souhaite devenir « le meilleur des meilleurs » et acquérir le pouvoir pour lui seul. Le régime aristocratique finit généralement en monarchie.

Tout autre est le régime démocratique (du grec demos, le peuple). On doit au miracle grec le saut conceptuel qui a permis de penser ce mode de fonctionnement de la société et son expérimentation en grandeur réelle. Il s’agit de la reconnaissance du droit égal pour chacun de participer à l’élaboration des décisions qui intéressent toute la société. Dans sa version idéale – et probablement idéalisée de nos jours – les affaires publiques se règlent sur la place publique (l’agora), chacun s’exprimant à volonté, de telle sorte que la meilleure décision possible émerge de ce brouhaha d’idées et de discours. Dans la pratique, les choses ont rapidement évolué, des institutions intermédiaires ont été mises en place et des règles de fonctionnement fixées. Cela a été le point de départ de la démocratie représentative et des différents organes de la vie publique qui se sont bâtis progressivement et que nous connaissons aujourd’hui. Cela a également permis la création de la science politique, dont la richesse inépuisable est précisément proportionnelle à l’imperfection du régime démocratique.

La démocratie en action : la recherche de l’équilibre entre les détenteurs du pouvoir

Dès que la société acquiert une certaine dimension et qu’il devient matériellement impossible de prendre des décisions en réunissant tous les citoyens sur la place du village, la démocratie devient représentative. Le pouvoir de décider pour l’ensemble de la communauté est alors délégué à des organes élus par les citoyens.

En principe, cette délégation se fait, en régime démocratique, par un système d’élections pour lesquelles chaque citoyen dispose d’une voix. Certains systèmes ont cependant cherché à nuancer le principe d’« un homme, une voix ». Le système censitaire suppose, pour acquérir le droit de vote, le versement d’une certaine somme d’argent, ce qui a pour conséquence d’éliminer les nécessiteux du corps électoral ; le suffrage était jusqu’à récemment réservé à une moitié seulement de la société (les hommes) et ignorait les femmes ; enfin, le système de votation au second degré (utilisé en France pour les maires, pour les élus des communautés de communes, ou pour les sénateurs) qui prévoit un double filtrage, introduit également un biais objectif dans la représentation.

Par ailleurs, le système utilisé pour le vote (tel que le système proportionnel ou de circonscription ; à un tour ou à deux tours ; etc.) n’est pas neutre sur le résultat. Corps électoral, mode d’élections et autres curiosités techniques (comme les modalités d’élection du président des Etats-Unis d’Amérique) montrent qu’il est possible d’imaginer des systèmes électoraux très divers, qui peuvent donner des résultats différents, avec la même bonne foi et avec la même intention démocratique.

Il est tenu pour acquis, par hypothèse, que les organes élus deviennent par délégation les détenteurs de la souveraineté populaire et qu’ils en ont la légitimité. Cependant, lorsque plusieurs organes sont élus et que chacun dispose de la même légitimité issue du suffrage, la question se pose de la prééminence de l’un sur l’autre en cas de conflit d’opinion. Les philosophes européens du XVIIIe siècle ont beaucoup réfléchi à ce problème et sont arrivés à la conclusion que pour éviter une dérive vers une monopolisation du pouvoir, le système devait ménager un équilibre des forces entre chacun des organes élus. C’est la théorie du « check and balance », mise en application dans la plupart des constitutions actuelles. Dans le système de Westminster (la démocratie anglaise), le parlement vote la confiance au gouvernement et peut donc la lui retirer. Le premier ministre, de son côté, a le pouvoir de dissoudre le parlement. Les forces s’équilibrent.

Toutefois, cet équilibre soigneusement calculé des pouvoirs est comme celui des mobiles de Calder. Il est sophistiqué, pluridimensionnel, et le moindre souffle d’air le bouscule. De sorte qu’il est rare que les institutions vivent exactement comme le conçoivent les textes fondateurs et que les équilibres s’établissent comme prévu. L’histoire de chaque pays donne généralement une interprétation complémentaire, et parfois inattendue, aux textes. La troisième République française avait ainsi été instituée avec un président de la République fort face au parlement. Or, dès le début du nouveau régime, un conflit opposa l’Assemblée, qui avait donné sa confiance au gouvernement, et le président, qui souhaitait infléchir différemment le cours des choses. Cette bataille, perdue par le président Mac Mahon (face au choix « se soumettre ou se démettre », il se soumit) fit disparaitre l’institution présidentielle du champ politique en la cantonnant à un rôle honorifique ; on vit apparaitre un nouveau personnage (le président du Conseil) qui n’était pas mentionné par le texte fondateur et qui devint dès lors le détenteur effectif du pouvoir.

La théorie des trois pouvoirs, probablement trop simple pour être pertinente

A mesure que s’accroissaient numériquement les sociétés humaines et que la science politique progressait en parallèle, apparurent des théories plus ou moins opératoires, concernant l’organisation idéale du pouvoir.

Une de ces théories s’imposa, si bien que ses principes dirigent encore aujourd’hui quelques-unes des plus importantes démocraties du monde. Il s’agit de la théorie de la séparation des pouvoirs.

Élaborée par les philosophes des lumières au XVIIIe siècle, cette théorie vise à séparer les différents organes du pouvoir afin de limiter l’arbitraire et d’empêcher les abus liés à l’exercice de missions souveraines. Les inventeurs de cette théorie distinguent trois fonctions essentielles de la puissance publique :

– La fonction d’édiction des règles générales constitue la fonction législative.

– La fonction d’exécution de ces règles relève de la fonction exécutive.

– La fonction de règlement des litiges constitue la fonction juridictionnelle.

Pour éviter les risques de confiscation du pouvoir au bénéfice d’un seul, la théorie milite pour que chacune de ces fonctions soit exercée par un organe différent, si possible élu, et en tous cas sans autorité l’un vis-à-vis de l’autre.

Dans la pratique, il est vite apparu difficile d’observer une stricte séparation car beaucoup de sujets sont communs aux trois pouvoirs, notamment l’accès aux ressources du budget commun. Le parlement vote le budget, mais le gouvernement effectue les dépenses : qui, au fond, décide de l’emploi des ressources publiques ?

La plupart des constitutions ont dès lors cherché, non à séparer les trois pouvoirs, mais à organiser leur indépendance relative et leur collaboration la plus efficace, la plus équilibrée et la plus pérenne possible. On gagne en efficacité pratique ce que l’on perd en pureté démocratique.

Cependant, la théorie méconnait d’autres réalités. Notamment elle ignore le pouvoir administratif ou celui des experts qui constituent la « bureaucratie », sorte de quatrième pouvoir qui a vu son influence s’accroitre tout au long du XIXe siècle et de la première moitié du XXe siècle. Les observateurs s’interrogeaient dès cette époque sur ce pouvoir qui s’était créé sans crier gare et qui avait tendance à rechercher son autonomie par rapport aux autorités institutionnelles.

Elle ignore également le pouvoir de l’information et de ceux qui définissent la manière de la rendre publique. Ceux-là constituent la « médiacratie », cinquième pouvoir dont l’importance a eu une importance considérable au XXe siècle. Son influence est aujourd’hui concurrencée par l’information instantanée susceptible d’émaner directement de chaque citoyen et de circuler sur Internet.

Enfin, les inventeurs de la théorie, hommes du XVIIIe siècle, ignoraient l’ordinateur, internet, et les réseaux sociaux : la théorie de la séparation des pouvoirs est muette sur la façon de gérer le cyberespace et de contrebalancer les nouveaux pouvoirs qui en sont nés.

Du gouvernement des hommes à la gouvernance des sociétés, un changement de regard

On pourrait penser qu’il en va des idées comme du prêt-à-porter : selon l’air du temps, la mode change. Ainsi, on ne parle plus aujourd’hui de gouvernement, ni d’institutions, ni même de principes de gouvernement, mais de gouvernance. En fait, la mode pour ce mot correspond à un changement profond de point de vue.

Le XVIIIe siècle et, plus encore le XIXe siècle ont été des siècles mécaniciens. Les savants avaient élaboré les théories explicatives du mouvement des objets. Fort logiquement, l’organisation sociale est le reflet de cette vision de l’univers développé par Descartes, puis par Leibniz et Newton. Le discours de la méthode enseigne que pour mieux résoudre un problème, il est préférable de le couper en problèmes plus petits ; qu’à chaque cause correspond un effet, et qu’il n’y a pas d’effets sans cause ; qu’il est toujours possible de comprendre, avec méthode et logique, l’enchainement des causes simples et des effets successifs. Le paradigme « mécanicien » de la gouvernance est similaire : le pouvoir, telle une force mécanique, s’exerce sur la société et les décisions s’appliquent de façon rationnelle et univoque du « haut » vers le « bas ».

Il est progressivement apparu au cours du XXe siècle que cette vision mécanicienne ne rendait pas complètement compte de la réalité. A mesure que la démocratie s’affirmait et que les citoyens s’émancipaient, on observait davantage de réactions intempestives et imprévues aux décisions du pouvoir légitime. Ceci n’était pas envisagé par la théorie, pour laquelle le peuple ayant délégué le pouvoir à des représentants devait ensuite et logiquement obéir à ces mêmes représentants. De même, les conceptions en vigueur avaient du mal à comprendre et à expliquer que les solutions décidées pour résoudre un problème pouvaient avoir des conséquences désastreuses dans un autre domaine.

Fort opportunément, le développement de systèmes théoriques nouveaux, tels que ...

Table des matières

• Couverture
• 4e de couverture
• Copyright
• Titre
• Sommaire
• Préface
• Introduction : Le temps des baobabs
• PARTIE 1. Premiers éléments de réflexion – « Impression soleil levant » –
• PARTIE 2. La gouvernance en action – « Et le verbe s’est fait chair » –
• PARTIE 3. Gouvernance et valeurs – « La généalogie de la morale » –
• PARTIE 4. Gouvernance moderne – « Rien n’est simple » –
• PARTIE 5. La gouvernance : Pour qui ? Pour quoi ? – « Elle est à toi, cette chanson ! –
• PARTIE 6. Gouvernance et marché. Public et privé – « Mi casa es su casa ! » –
• PARTIE 7. Gouvernance et éthique – « Tu seras un homme, mon fils » –
• PARTIE 8. Gouvernance et changement – « A la fin tu es las de ce monde ancien » –
• PARTIE 9. La gouvernance demain – « L’éternité, c’est long, surtout vers la fin » –
• Epilogue