Le mandarin de l'ombre

de la Grande noirceur à la Révolution tranquille

Roch Bolduc

• Éditeur: Éditions du Septentrion
• Année: 2012
• ISBN de l'eBook:
  9782896647408
• Sujet: Politique et relations internationales
• Sujet: Biographies politiques

Sans doute l'un des plus discrets des hauts fonctionnaires qui ont jeté les bases de la Révolution tranquille, Roch Bolduc a mis un certain temps à sortir de l'ombre. Il faut dire que mettre en place des structures administratives ou créer une fonction publique de haute qualité ne propulse pas ses responsables sous les projecteurs. Roch Bolduc fut pendant un certain temps éclipsé par les Jacques Parizeau, Claude Morin, Arthur Tremblay, Michel Bélanger, Guy Frégault, etc. Fédéraliste entêté, il prend discrètement ses distances à l'arrivée au pouvoir des péquistes en 1976. Par ailleurs, profondément Québécois, il résiste aux appels du pied des Trudeau-Marchand-Lalonde et préfère passer au privé où il était comme un poisson dans l'eau. À son retour au pouvoir en 1985, Robert Bourassa l'appela aux plus hautes fonctions de l'administration publique québécoise et lui fit ouvrir ensuite les portes du Sénat grâce à la complicité du premier ministre Brian Mulroney.

CHAPITRE VII

Après la Révolution tranquille, une décennie houleuse

Nous voilà donc en 1970 avec un nouveau premier ministre, Robert Bourassa, qui m’invite à lui suggérer un choix de ministres, parmi sa nouvelle députation, et leur assignation possible. Il m’explique sa demande : « Vous avez de l’expérience, vous connaissez le milieu et j’aimerais avoir vos idées cet après-midi à 4 h ! » Il accepte plusieurs propositions, dont celle de nommer Raymond Garneau ministre de la Fonction publique et d’en faire son adjoint aux Finances, une façon pour lui de conserver la haute main sur ce ministère qui l’intéressait beaucoup, et de tester son adjoint dans la gestion du département, quitte, s’il en est satisfait, à le nommer ministre en titre après la préparation et la défense d’un ou deux budgets. J’insiste aussi pour qu’il garde Julien Chouinard à son poste de secrétaire général du gouvernement.

Puis je lui prépare une note sur « la fonction publique de demain » qui lui servira de référence, durant l’été, lors d’une rencontre des premiers ministres des provinces à Winnipeg où je l’accompagne avec Claude Morin, le sous-ministre des Affaires intergouvernementales. J’en prépare une autre pour mon nouveau ministre sur la fonction publique et les citoyens.

Nous maintenons notre comité d’étude sur les procédés administratifs, tout en préparant, avec Raymond Garneau, Michel Bélanger et Yvon Marcoux, la Loi sur l’administration financière qui crée le Conseil du trésor et établit, pour la première fois à Québec, la distinction entre l’analyse budgétaire et le contrôle des dépenses, deux rôles bien distincts qui étaient en partie entremêlés depuis la nomination d’André Dolbec comme contrôleur du Trésor en 1960. Cette loi figure parmi les réformes administratives les plus importantes de la Révolution tranquille même si, chronologiquement, elle chevauche sur 1971[3]. Durant ce temps, l’équipe de Raymond Conti élabore des guides sur l’analyse des effectifs et sur les plans d’organisation ministérielle où l’on tente de standardiser les rôles pertinents à la politique administrative : directions du budget, du personnel, des achats, des communications et de l’informatique. Puis, nous produisons le premier rapport annuel du ministère de la Fonction publique qui décrit les phases de la réforme de l’administration du personnel de 1960 à 1965 et de 1965 à 1970, tout en indiquant les priorités des années à venir. Je participe à la rédaction des directives budgétaires adressées aux ministères et je siège au Comité du budget à l’automne en tant que sous-ministre associé au Conseil du trésor.

Une rencontre avec le président de la CSN, Marcel Pepin, que je connais depuis cinq ans, porte sur la planification des négociations centrales (les trois divisions du secteur public) à venir. Le gouvernement assurant le financement des trois secteurs, il importait de ne pas jouer à la surenchère d’une négociation sectorielle à l’autre. Mieux valait donc aborder les questions salariales de front pour les trois secteurs, même si cette centralisation comportait ses risques.

L’ENAP est maintenant sur pied. Je donne un avis sur les programmes de formation et sur la nomination du secrétaire de l’école (André Gélinas) et de certains professeurs en analyse de politique (dont Jean-Luc Migué et Michel Bellavance). Jean-Luc y sera pendant plusieurs années l’analyste principal de la politique publique : économie du transport, de l’éducation, de la santé, du fédéralisme, etc. Son éclairage particulier des enjeux exercera une influence certaine sur ma perception des situations et sur celle d’une génération de fonctionnaires.

Après le premier budget, Bourassa, en octobre 1970, confirme Raymond Garneau au ministère des Finances et Jean-Paul L’Allier devient ministre de la Fonction publique.

Retrouvailles des anciens du Conseil du trésor 1970-1993. En avant, à mes côtés, Michel Bélanger, Benoît Morin (secrétaire général du gouvernement), André Bourbeau, Daniel Johnson fils, Yves Bérubé et Robert Dutil ; deuxième rangée, Denis Bédard, Jean-Claude Lebel, le ministre Clair : à l’arrière, Guy Coulombe, Roland Arpin, Robert Tessier et Jean-Pierre Delwasse. Absents : Raymond Garneau, Paul Gobeil et Yvon Marcoux.

C’est au cours d’un voyage en Europe que j’apprends l’enlèvement du ministre Pierre Laporte et son décès subséquent. Cela provoque chez moi un certain malaise, surtout qu’en descendant de l’avion, à Dorval, la première chose qui me frappe est la présence de soldats canadiens (le 22e Régiment) armés qui patrouillent l’endroit. On se serait cru en Israël.

Un autre événement de la même époque est la mort du général de Gaulle, une sorte de légende pour beaucoup de Québécois. Je n’étais pas très excité par ses allures de grandeur, il me faisait penser un peu à Don Quichotte. Je me rappelais son entrée triomphale à Paris, en 1944, alors qu’il n’avait même pas été consulté sur les plans et l’opération du débarquement. Par délicatesse, Eisenhower lui avait cédé le passage. Au lieu de dire merci à genoux aux Américains pour la libération de la France, il s’était empressé, quelques mois plus tard, à les inviter à sortir du pays et il n’avait cessé par la suite de mêler les cartes à l’OTAN. Tout cela pour faire croire à son peuple que la France pouvait se défendre seule. Sauf que, lorsque cela bardait pour vrai (une fois, je me souviens, avec Moscou), il s’empressait de venir à Washington rappeler l’amitié historique entre la France et les États-Unis ! C’est facile d’exposer sa vision stratégique quand on est spectateur. Pour moi, il restera un magicien de l’opinion, maîtrisant bien la langue et la télévision, mais avec des vues rappelant Louis XIV et Napoléon, alors que la France ne pouvait nullement exercer son rôle des XVIIe et XVIIIe siècles. Depuis ce temps, j’ai lu l’histoire de la libération de la France et je m’explique mieux les manœuvres du général durant l’été 1944 pour évincer les communistes français du pouvoir dans les années qui suivent. Mais le fait qu’il était admirateur (discret) de Maritain, Mauriac et Malraux me le rend plus sympathique.

Tout en exerçant la fonction de sous-ministre de la Fonction publique, je deviens secrétaire associé au nouveau Conseil du trésor. Sur ma recommandation auprès de Bourassa et de Garneau, Michel Bélanger est nommé secrétaire, car il était, à mon avis, le plus qualifié et expérimenté pour imprimer un style approprié aux analyses budgétaires et orienter les membres du conseil vers l’essentiel : l’analyse des programmes du gouvernement et la politique administrative plutôt que l’examen des projets particuliers de dépenses, comme cela se produisait depuis 10 ans. Non pas qu’il fallait ignorer cet aspect, mais d’abord le situer dans l’ensemble des programmations sectorielles.

Michel, qui était un économiste et mon collègue aux cours de Maurice Lamontagne dans les années 1940, s’entendait bien avec Raymond Garneau, qui avait aussi une formation en économique, et ils allaient rapidement à l’essentiel des dossiers. Assistés de Guy Coulombe et de son équipe, ils divisèrent les activités du gouvernement en grandes catégories (rôles économiques, socioculturels, étatiques et administratifs) et ils repérèrent environ 200 programmes qui regroupaient des fonctions éparpillées dans l’appareil gouvernemental. C’était une application au Québec du PPBS développé d’abord aux États-Unis et en usage dans d’autres administrations, dont le gouvernement fédéral. Cela ne garantissait pas la prise de meilleures décisions, mais facilitait la compréhension des enjeux pour les ministres, les membres de l’Assemblée nationale et les cadres supérieurs.

Conséquence additionnelle fort importante, cette initiative budgétaire aidera à hiérarchiser la prise de décisions : les plus importantes par le Conseil des ministres, d’autres par le Conseil du trésor et d’autres par chaque ministre dans son champ d’activité. Cet ordonnancement n’était pas superflu dans une machine aux multiples intervenants. J’avais été tellement désarçonné, dans les années 1960, par un débat d’une heure au Conseil des ministres sur la date d’ouverture de la chasse de tel gibier, alors que 50 % du budget du gouvernement passait en salaires, sans débat, sauf en 1972.

À partir de ce moment-là, le rôle du Conseil du trésor ne fut plus jamais le même. Après le départ de Michel, Guy Coulombe poursuivit le travail avec son excellent adjoint, Jean-Claude Lebel, mais dans une période plus difficile à cause des déficits budgétaires provoqués en partie par l’inflation, en partie par la hausse trop rapide des dépenses publiques.

L’analyse budgétaire était passée des mains des comptables à celles des diplômés en sciences sociales. On s’en remettait à mon ministère pour l’examen des dépenses du personnel : effectifs, salaires et conditions de travail de tout le secteur public, qui constituaient, je le répète, la moitié du budget de l’État. Je rappelle ici qu’à l’époque un sou d’augmentation du salaire horaire représentait, étendu à l’ensemble des employés, quelque 6 millions de dollars d’augmentation par an pour les dépenses publiques du Québec. Alors, notre équipe de recherche sur la rémunération prenait le tout très au sérieux en préparant ses recommandations pour la prochaine ronde générale de négociations prévue en 1972.

Dans le contexte de la réforme administrative, nous avions mis sur pied un comité chargé d’examiner le bien-fondé des 105 organismes du gouvernement et d’inventorier les pouvoirs du lieutenant-gouverneur en conseil qui n’avaient cessé d’augmenter depuis 10 ans : pouvoir de réglementation et autres pouvoirs de décision comme l’octroi de subventions plus ou moins discrétionnaires, la nomination de fonctionnaires permanents, les enquêtes, etc.

André Gélinas a aussi produit pour notre comité une étude sur les sociétés d’État – il s’en était créé plusieurs depuis 1962, comme SOQUEM, SOQUIP, REXFOR, etc. – de façon à remédier aux lacunes législatives qu’avaient provoquées leurs lois constituantes. Assurer une certaine cohérence dans l’obligation pour les dirigeants de rendre compte au Parlement et au gouvernement était sans doute un objectif désirable.

Nous raffinions aussi la carte administrative à des fins de décentralisation éventuelle de la gestion dans les bureaux régionaux, de façon à hiérarchiser les décisions : les plus importantes, comme je l’ai précisé précédemment, étaient réservées à Québec (Conseil des ministres, Conseil du trésor, ministres), et les autres, selon des normes aux bureaux régionaux des ministères.

Nous avons aussi examiné les quelques tribunaux administratifs existants avec l’idée d’y établir un vrai processus judiciare dans l’audition des requêtes qui leur étaient adressées. Quelques spécialistes en droit public se chargeaient des études, dont Gilles Pépin, Yves Ouellet, Raoul Barbe et Patrice Garant. Leur formation supérieure acquise en Angleterre ou en France (curieusement, je crois que j’étais le premier, avec Robert Sauvé, à avoir suivi des cours en droit administratif aux États-Unis) constituait un heureux mélange des perspectives.

Au cours des travaux du Comité de la réforme administrative, nous avons produit un premier règlement sur l’éthique pour compléter les normes inscrites dans les serments d’office et de discrétion, ainsi que dans la Loi sur la fonction publique (les obligations de justice et d’honnêteté). Nous sentions le besoin de circonscrire davantage les comportements considérés comme déviants – par exemple, relativement aux conflits d’intérêts – au-delà des quelques règles existantes et de la conscience professionnelle de chacun.

Nous passons à travers la grève de la CECM, puis nous introduisons la loi sur les structures centrales de négociations (projet de loi 46) et nous rencontrons à cet effet les dirigeants syndicaux. La négociation centrale exigeait des mandats clairs de la part du gouvernement. Nous avons donc soumis au Conseil du trésor les études qui appuyaient nos propositions, mais sans indiquer le pourcentage précis d’augmentation que nous considérions acceptable, au cas où il se serait ébruité. Seuls le premier ministre et le ministre des Finances en furent saisis. Du côté des fonctionnaires, trois recherchistes et Bernard Angers, le directeur, étaient au courant et, bien sûr, le secrétaire du Conseil du trésor (Michel Bélanger).

Le service de Raymond Conti produit un guide sur la dotation, de façon à standardiser la procédure de sélection, de mutation et d’avancement des employés pour les directions de personnel des ministères.

Nous renouvelons le règlement concernant les cadres supérieurs en nous inspirant des mêmes principes de dotation. Pour nous assurer que nos démarches sont comprises du public, nous tenons une table ronde avec les éditorialistes du Devoir (Claude Ryan, Paul Sauriol, Jean-Claude Leclerc et Claude Lemelin) qui diffusent l’information reprise ensuite par les journaux à fort tirage.

Durant cette période, les agents de la paix (gardiens de prison, etc.) menacent de faire la grève, mais Richard Drouin, habile négociateur patronal, réussit à régler la situation. Il connaîtra une carrière fructueuse à la présidence d’Hydro-Québec et au sein de nombreux conseils d’administration d’entreprises d’ici et d’ailleurs. Jean-Marc Boily lui succédera.

Deux autres rencontres inoubliables pour moi ont lieu en 1971. D’abord, Maurice Schuman, ce héros gaulliste, voix de la résistance à la BBC au début des années 1940 et adjoint du général de Gaulle lors de sa présidence. La seconde, Kenneth Galbraith, le fameux professeur de Harvard qui vient donner une conférence à Montréal et avec lequel je passe un bon trois heures, en tête-à-tête, à discuter de philosophie économique. En...

Table des matières

• Roch Bolduc
• AVANT-PROPOS
• CHAPITRE I • Saint-Raphaël et l’enfance (1928-1939)
• CHAPITRE II • Les études classiques au pensionnat (1939-1948)
• CHAPITRE III • Les études universitaires (1948-1953)
• CHAPITRE IV • Les années 1950 dans la fonction publique
• CHAPITRE V • 1960-1966 : première phase de la Révolution tranquille
• CHAPITRE VI • 966-1970 : deuxième phase de la Révolution tranquille
• CHAPITRE VII • Après la Révolution tranquille, une décennie houleuse
• CHAPITRE VIII • Dans le secteur privé : CGI et les affaires (1983-1988)
• CHAPITRE IX • Au Sénat du Canada (1988-2003)
• CHAPITRE X • Famille, sports et loisirs culturels
• CHAPITRE XI • La retraite
• CONCLUSION
• CRÉDIT