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Droit administratif
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5 La réforme de l’État
Thème récurrent du débat public français, la réforme de l’État est d’abord une illustration concrète du principe de mutabilité ou d’adaptabilité du service public. Ce principe, qui est l’une des « lois de Rolland » du service public, pose que le service public doit en permanence s’adapter aux mutations du contexte et des exigences politiques, économiques et sociales. La réforme de l’État est ensuite justifiée par des exigences économiques, et notamment par le poids parfois jugé excessif, de la dépense publique et des prélèvements obligatoires dans la richesse nationale. En période récente, il convient d’inscrire la réforme de l’État dans un double contexte : d’une part, la décentralisation, qui implique une réorganisation des services de l’État, en particulier un profond mouvement de déconcentration ; d’autre part, la révision générale des politiques publiques (RGPP) et son bilan. Lancée en 2007, la RGPP a constitué le cadre de la réforme de l’État jusqu’en 2012 avant d’être remplacée par la Modernisation de l’Action Publique (MAP). La principale difficulté des sujets liés à la réforme de l’État est leur caractère non immédiatement juridique. Pour assurer un bon traitement de ces questions, il convient de veiller 1) à les rattacher autant que possible au droit constitutionnel 2) à y intégrer autant que possible des considérations relatives aux institutions administratives 3) à essayer de rattacher la réforme de l’État à quelques grands principes juridiques (mutabilité, égalité et continuité du service public par exemple).
■ Historique
Un thème récurrent du débat public français
La réforme de l’État est un thème ancien. Elle est aussi la traduction concrète de l’une des « lois de Rolland » du service public, en l’occurrence le principe de mutabilité ou d’adaptabilité du service public aux évolutions économiques et sociales. Les gouvernements d’Alexandre Millerand (1919), de Gaston Doumergue (1934, avec notamment la création du Secrétariat général du Gouvernement) et de Léon Blum (par ailleurs auteur, en 1918, des Lettres sur la réforme gouvernementale) ont ainsi porté d’importants projets de réforme de l’État.
L’État a toujours cherché à se réformer, à adapter ses structures et son mode de fonctionnement à l’évolution de ses missions, elles-mêmes largement tributaires des conceptions philosophiques en vigueur. À l’État impérial du début du XIXe siècle, qui a donné à la France les Préfets, le Conseil d’État, première forme de modernisation après le chaos de l’époque intermédiaire 1789-1799, a succédé « l’État-gendarme », faiblement structuré, limité dans ses fonctions régaliennes (monnaie, impôt, sécurité, défense, diplomatie) de la fin du XIXe siècle, auquel s’est finalement substitué un État-providence, État social, caractérisé par des interventions fréquentes dans la vie économique, comme acteur (nationalisations) ou régulateur (contrôle des prix, autorisation administrative de licenciement), et sociale. L’État s’est alors doté d’une architecture institutionnelle propre à lui permettre de remplir ses missions. La conception que l’on se fait de l’État à un moment donné a donc une influence directe sur sa structure, sur la façon dont il envisage ses relations avec les citoyens et sur la façon dont il conçoit l’évolution de son cadre d’intervention.
La réforme de l’État, un chantier prioritaire
pour tous les gouvernements
L’on retiendra notamment :
■ la « circulaire Rocard » (1989) relative au « renouveau du service public », qui dresse un programme global de modernisation du service public en six points (négociations sur la formation et sur la mobilité ; mise au point d’outils de gestion prévisionnelle ; mise en œuvre de projets de service mobilisateurs ; développement de l’audit et de l’évaluation ; transparence accrue des relations avec l’usager ; élaboration de plans de modernisation pour chaque administration) ;
■ le rapport de Jean Picq, « L’État en France, servir une nation ouverte sur le monde », remis au Premier ministre en 1995, qui a présenté de nombreuses pistes de réforme, qui restent souvent d’actualité, comme la réduction significative du nombre de départements ministériels ;
■ la « circulaire Juppé » (26 juillet 1995) relative à la préparation et à la mise en œuvre de la réforme de l’État et des services publics, qui s’inscrit en continuité avec la circulaire Rocard tout en insistant davantage sur la notion de subsidiarité ;
■ la « circulaire Jospin » (3 juin 1998), qui met notamment en place un nouvel outil, les « plans pluriannuels de modernisation des administrations » (PPM) ;
■ les quatre « circulaires Raffarin » (25 juin, 26 août, 12 et 30 septembre 2003), qui mettent en place les stratégies ministérielles de réforme (SMR) et insistent sur le développement de l’administration électronique et la qualité de la réglementation ;
■ la « circulaire Villepin » du 29 septembre 2005, qui met en place un programme d’audits de modernisation et inscrit la réforme de l’État dans le cadre de la loi organique relative aux lois de finances (LOLF) ;
■ les programmes RGPP et MAP, lancés respectivement en 2007 et 2012 et détaillés ci-après.
■ Connaissances de base
Quelques conseils méthodologiques pour le traitement de sujets relatifs à la réforme de l’État
La réforme de l’État peut sembler, de prime abord, un thème peu juridique. C’est en partie vrai, puisque ce sujet doit conduire à s’interroger autant sur l’organisation des administrations que sur des textes et des jurisprudences. Pourtant, une bonne copie devra veiller à emprunter autant que possible des concepts juridiques pour illustrer son propos. L’on notera d’abord que la réforme de l’État peut s’analyser comme une concrétisation du principe de mutabilité ou d’adaptabilité du service public. C’est l’une des « lois de Rolland » du service public, selon laquelle le service public doit en permanence s’adapter aux mutations du contexte et des exigences politiques, économiques et sociales. Il convient ensuite d’emprunter des concepts à plusieurs branches du droit public au sens large, ce qui permettra de ne pas se contenter d’observations de sociologie et d’organisation administratives. En effet, la réforme de l’État est un sujet à la croisée de plusieurs champs du droit public, dont certains font l’objet de chapitres spécifiques dans le présent ouvrage, auxquels il est renvoyé pour un approfondissement :
■ elle touche au droit constitutionnel, l’organisation administrative de la France se fondant sur des dispositions constitutionnelles (notamment les articles 13, 20, 21 et 72 de la Constitution de 1958) ;
■ elle concerne aussi les institutions administratives : organisation des administrations centrales et déconcentrées, émergence des autorités administratives indépendantes et des agences ;
■ elle comporte un volet empruntant plus spécifiquement des concepts à la gestion publique : gestion des ressources humaines, technologies de l’information et de la communication (dont on notera qu’elles permettent, notamment par le biais de diffusion en ligne de données juridiques et publiques, de concrétiser l’objectif de valeur constitutionnelle d’accessibilité et d’intelligibilité de la loi, consacré par le Conseil constitutionnel dans sa décision du 16 décembre 1999, « Loi habilitant le Gouvernement à procéder par voie d’ordonnances à l’adoption de certains codes ») ;
■ la dimension budgétaire de la réforme de l’État s’est sensiblement accrue en période récente, dans le cadre de la mise en œuvre de la loi organique relative aux lois de finances (LOLF).
La réforme de l’État, un dossier protéiforme
Le pilotage des différents chantiers de la réforme de l’État a conduit à la mise en place de structures spécialement dédiées à ce dossier, dont on notera qu’il s’agit, classiquement, de structures interministérielles :
■ la gestion des ressources humaines incombe traditionnellement à la direction générale de l’administration et de la fonction publique (DGAFP), créée par l’ordonnance du 9 octobre 1945 ;
■ les technologies de l’information et de la communication ont conduit à la mise en place d’une multiplicité de structures : les comités interministériels pour la société de l’information (CISI), dont le premier s’est tenu le 16 janvier 1998 ; la mission interministérielle de soutien technique pour le développement des technologies de l’information et de la communication dans l’administration (MTIC), créée par le décret 27 août 1998 ; l’Agence pour les technologies de l’information et de la communication (ATICA), créée par le décret du 22 août 2001, remplacée par l’Agence pour le développement de l’administration électronique par le décret du 21 février 2003 dont les compétences ont été transférées à la Direction générale pour la modernisation de l’État (DGME) créée par le décret du 30 décembre 2005, puis au Secrétariat général pour la modernisation de l’action publique (SGMAP – décret du 30 octobre 2012, qui comprend la direction interministérielle du numérique et du système d’information et de communication de l’État) ;
■ la simplification administrative a été conduite successivement par plusieurs structures : la Commission pour la simplification des formalités (Cosiform, décret 18 décembre 1990), la Commission pour les simplifications administratives (COSA, décret du 2 décembre 1998), la Délégation aux usagers et aux simplifications administratives (DUSA, décret du 21 février 2003), la Direction générale de la modernisation de l’État (DGME, décret du 30 décembre 2005) et aujourd’hui la Direction interministérielle pour l’accompagnement des transformations publiques (DIATP, rattachée au SGMAP, créée par le décret du 21 septembre 2015 relatif au SGMAP).
Réforme de l’État ou démembrement de l’administration
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