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La transformation du contexte local
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Les déficits de la démocratie locale
Si les rendez-vous électoraux jalonnent traditionnellement la vie locale, l’avancée de la possibilité de participation des citoyens sous l’acte I de la décentralisation et l’apparition constitutionnelle du référendum local sous l’acte II permettent un épanouissement certain de la démocratie locale.
La réforme 2010 des collectivités améliore la démocratie intercommunale par l’utilisation du suffrage universel direct, et multiplie les possibilités de consultation. L’élection des conseillers du département est remodelée en 2013, certaines données électorales sont affinées ; la transparence de la vie publique progresse.
La question du cumul des mandats – 100 fois remise sur le métier – trouve une amorce de réponse législative, un véritable statut de l’élu local tarde à être défini, l’extension du droit de vote pour les étrangers n’est pas acquise. Le débat citoyen ne stagne pourtant pas totalement : les lois Lamy et ALUR renouvellent la démocratie participative, la loi NOTRe promeut quelques avancées démocratiques, la loi du 27 janvier 2017 relative à l’égalité et à la citoyenneté tente de répondre démocratiquement aux attentats terroristes. La loi engagement et proximité de décembre 2019 améliore les conditions d’exercice des mandats locaux en simplifiant le fonctionnement du conseil municipal et les règles applicables aux élus. Elle reconnaît et renforce les droits des élus en revalorisant par exemple les indemnités des maires et adjoints au maire dans les plus petites communes.
Dans un contexte européen d’autonomie locale, la mise en œuvre d’une nouvelle gouvernance de l’action publique locale reste cependant à construire.
Historique
La démocratie, ou l’autorité du peuple au sens étymologique littéral, instituée au Ve siècle av. J.-C. à Athènes, permet d’élargir la conduite des affaires publiques à un grand nombre de citoyens. Cette conception originelle de la détention de la souveraineté par le peuple est donc dès son apparition d’application locale.
En France, quelques siècles plus tard, la démocratie locale irrigue de façon croissante la lente évolution de la décentralisation territoriale. Concrètement, elle signifie avant tout élections de représentants ayant une aire territoriale infra-étatique.
Les lois révolutionnaires : l’instauration d’élus locaux
Au terme d’un débat entre Condorcet et Mirabeau, la loi du 14 décembre 1789 crée les communes, à partir d’une délimitation largement reprise de celle des 44 000 paroisses constituées dès le Moyen Âge. Les corps municipaux (membres du conseil général de la commune et maire) sont élus pour 2 ans.
La loi du 22 décembre 1789 institue le département ; en 1791, le territoire du Royaume est distribué en 83 départements administrés par un conseil général de 36 membres, élus pour 2 ans et renouvelable par moitié annuellement, chaque département étant constitué de plusieurs districts dotés d’un conseil général de district comptant 12 membres élus.
La courte durée des mandats manifeste l’influence de Rousseau, elle porte cependant le risque de l’instabilité.
Le XIXe siècle : l’apparition du suffrage universel pour les conseillers municipaux et généraux
Après une période d’hésitations liées aux conceptions jacobines et à l’autoritarisme du Consulat, la Monarchie de Juillet restaure, par la loi du 21 mars 1831 pour les communes, et par la loi du 22 juin 1833 pour les départements, l’élection au suffrage censitaire des conseillers municipaux et des conseillers généraux (sont électeurs ceux qui paient un cens supérieur à 200 francs). Les maires sont désignés parmi les membres du conseil municipal par le préfet ou le gouvernement, en fonction du nombre d’habitants.
Puis le corps électoral passe de 246 000 électeurs à plus de 9 millions, grâce à l’instauration du suffrage universel proclamé le 5 mars 1848, malgré Guizot qui considérait la revendication de suffrage universel comme un « mal superficiel, une maladie de la peau » !
La loi du 10 août 1871 organise l’élection au suffrage universel du conseil général élu pour six ans et son renouvellement par moitié tous les trois ans, dans le cadre du canton, ce qui permet une représentation des territoires. Ces particularités de désignation perdureront jusqu’en 2014.
La loi du 5 avril 1884, dite charte communale, affirme le principe de l’élection du maire par le conseil municipal et reconnaît l’autonomie communale. On retrouve ici globalement le cadre contemporain de la commune.
Le XXe siècle : la constitutionnalisation d’organes délibérants locaux élus
La Constitution du 27 octobre 1946 inscrit dans son article 87 que les collectivités territoriales s’administrent librement par des conseils élus au suffrage universel. Par contre, elle n’impose pas l’élection des exécutifs locaux, prévoyant uniquement que l’exécution des décisions de ces conseils est assurée par leur maire ou leur président.
Des dispositions similaires figurent dans la Constitution du 4 octobre 1958, qui précise cependant que la libre administration par des conseils élus s’exerce dans les conditions prévues par la loi.
La loi du 2 mars 1982 relative aux droits et libertés des communes, des départements et des régions (dite loi Defferre), généralise le pri...
