La sagesse du fonctionnaire

Hervé Boullanger

• Éditeur: Books on Demand
• Année: 2022
• ISBN de l'eBook: 9782322392902
• Édition: 1
• Sujet: Social Sciences
• Sujet: Sociology

Dans la collection "la sagesse d'un métier" des Éditions du 81, les professionnels témoignent de la façon dont leur métier les a transformés. Ainsi, dans cet ouvrage, le lecteur suit le parcours initiatique de l'auteur et son changement progressif de regard à l'égard des valeurs du service public par rapport à celle du secteur privé. Sans masquer les travers et les pesanteurs de la fonction publique, Hervé Boullanger nous montre combien elle est animée de la noble cause de l'intérêt général. Loin des caricatures habituelles décrivant un privilégié qui se protège des risques, le fonctionnaire se révèle tout autre. Ce livre est un véritable concentré de motivation pour les fonctionnaires. A offrir d'urgence aux agents publics pour renforcer leur fierté et aux non-fonctionnaires pour qu'ils les connaissent mieux.

Sois heureux, tu es un privilégié

Ayant tellement ancré dans mes neurones l’horreur du gaspillage, j’ai fini par choisir comme expertise professionnelle la lutte contre le gâchis d’argent public. Je crois profondément à la productivité administrative et à la chasse aux dépenses inutiles. Sinon, je ferais un autre métier.

Les fonctionnaires doivent garder sans cesse à l’esprit que le citoyen bénéficiaire de leurs services est aussi un contribuable qui les paie. C’est un combat sans cesse recommencé. Déjà Xavier Rabourdin, le héros fonctionnaire des Employés de Balzac recherchait la plus grande efficacité des administrations au meilleur coût. Aujourd’hui, l’écart de plus de 10 points de PIB entre les dépenses publiques de la France et de l’Union européenne ne se traduit pas par un écart positif équivalent dans les indicateurs d’égalité tels que mesurés au niveau international : santé, réussite scolaire, taux d’emploi, pauvreté. La France dépense davantage que ses voisins en rémunérations publiques, prestations sociales et subventions sans que le recul des inégalités soit à la hauteur de cet effort¹. L’efficacité, la mutabilité et la continuité du service public, principes reconnus par la jurisprudence du Conseil d’État, sont affectées lorsque l’argent public est mal employé. L’exigence d’être économe est d’autant plus grande que l’usager n’a pas le choix du client si le service n’est pas bon. La connaissance et la composition des coûts sont dans l’administration aussi nécessaires qu’ailleurs.

Or, l’égalité, valeur phare de la fonction publique, est parfois brandie comme étendard pour rejeter la maîtrise des dépenses publiques. Les critiques sont particulièrement ciblées contre « la nouvelle gestion publique » (NGP) qui vise à appliquer à l’administration les méthodes de gestion du secteur privé pour développer la culture du résultat, assouplir les rigidités et promouvoir une meilleure allocation des ressources. D’inspiration tayloriste, la NGP est une forme de « lean » qui vise à dimensionner les ressources humaines à hauteur du nombre de tâches réalisées multiplié par leur temps moyen d’exécution. Ses détracteurs refusent cette idée d’un service public calé sur le modèle de l’entreprise qui se réformerait d’autant plus vite qu’il en adopterait les méthodes de travail.

À l’égard de ce débat sur l’applicabilité dans l’administration des recettes de performance du privé, ma position a évolué au cours de ma carrière. Ma conviction initiale était que la modernisation administrative devait passer exclusivement par l’imitation des méthodes du secteur privé. J’avais été un moment fasciné par les grandes aventures commerciales. J’ai étudié en classes préparatoires les marchands italiens du Moyen Âge : ces Pisans, Génois, Florentins et Vénitiens qui ont inventé tous les instruments modernes de l’économie : l’actionnariat, la comptabilité en partie double, la monnaie scripturale, la banque, le commerce intercontinental. J’ai lu avec ferveur l’odyssée de la compagnie des Indes Orientales important les plus belles épices et soieries du monde entier et les péripéties des grands capitaines d’industrie créant la France moderne au XIXe siècle. J’ai été passionné aussi par l’inventivité des pionniers de l’épopée numérique de ces dernières décennies. Ces aventures entrepreneuriales étaient tellement enthousiasmantes que j’ai pensé qu’elles devaient constituer un modèle indépassable pour l’administration. J’ai pourtant progressivement pris conscience que certaines différences entre privé et public empêchaient de dupliquer sans nuance l’un sur l’autre. Ces différences se situent au niveau des finalités, des valeurs mais aussi de l’évaluation de la performance.

Sur le plan des finalités d’abord, sous l’apparence d’un rapprochement progressif, des divergences fondamentales demeurent entre entreprise et administration.

Pour prévenir les risques de dumping social et de réchauffement climatique, l’entreprise cherche aujourd’hui, à se rapprocher des objectifs de l’administration. Le concept d’entreprise citoyenne mis en avant ces dernières années désigne une conscience plus grande par le monde entrepreneurial de ses devoirs à l’égard de la Cité et sa volonté d’intégrer dans ses choix économiques une dimension sociale et environnementale. Le rôle de l’État demeure pour encadrer la liberté du commerce et de l’industrie mais une forme d’autorégulation des entreprises émerge pour promouvoir le bien-être des salariés, le commerce équitable et le respect de l’environnement. La réglementation, les consommateurs, les gestionnaires d’actifs et les épargnants pèsent dans cette direction en exigeant de manière croissante la publication d’indicateurs extra-financiers des entreprises.

Une différence dans les finalités demeure néanmoins : l’ordre des priorités entre intérêt général et productivité est inversé. Les collectivités publiques non marchandes doivent se dévouer en priorité aux besoins de la communauté et ne peuvent pas faire autrement que de placer en deuxième rang les préoccupations financières et la maîtrise des coûts. À l’inverse, comme l’ont démontré certains économistes tels que Milton Friedman ou John Keneth Galbraith, la mission de l’entreprise reste de produire des richesses et de dégager des profits sur un capital investi. Sa contribution sociale arrive, de manière indirecte, en deuxième position, par les impôts et charges qu’elle paie et par ses apports à ses clients, salariés et actionnaires.

Les différences de finalités entre entreprises et administrations vont se traduire par une disparité de valeurs. Certaines valeurs leur sont certes communes. La transparence (des décisions, des comptes, des intérêts) s’équilibre avec le respect du secret, de la réserve et de la discrétion professionnelle. Dans les deux secteurs, privés et publics, une grande place est accordée à la probité, au respect des employés (lutte contre les discriminations et le harcèlement, bienveillance), au travail en équipe, à la courtoisie et au professionnalisme.

En revanche, là où l’administration va affirmer son attachement à l’égalité, l’entreprise va afficher des valeurs plus inégalitaires telles que le sens du service client, la création de valeur, le leadership ou l’innovation. La fonction commerciale implique en effet un traitement différencié des clients en fonction du montant et de la fréquence de leurs achats. Les conditions générales de vente prévoient des prix réduits pour les grandes commandes. Les cartes de fidélité accordent des préséances aux clients « Premium ». Le marketing et la publicité cherchent à valoriser, comme des privilégiés, les futurs acheteurs du produit.

La spécificité de la valeur égalité dans la fonction publique est confirmée par la recherche en sociologie. À partir des années 2000, de nombreuses études européennes en sciences sociales ont examiné « la motivation de service public » prenant la suite de recherches menées par les Américains (public service motivation) quelques décennies auparavant. Ces travaux révèlent que les fonctionnaires agissent davantage par souci égalitaire, empathique et solidaire que les salariés du secteur privé plus orientés vers la réussite professionnelle, l’enrichissement et la compétition. Les fonctionnaires sont plus nombreux que leurs homologues des entreprises à vouloir « veiller à ce que les gens soient traités d’égale façon » et à « aider les autres et être solidaires ». La proportion est inversée lorsque la question concerne l’importance d’être riche et de réussir². Cette situation est accentuée en France. L’égalitarisme est une valeur nettement plus marquée chez les fonctionnaires français que chez leurs collègues européens, de même que la réussite sociale comme marqueur de valorisation, est davantage rejetée. Au niveau de l’encadrement, l’initiative individuelle et la flexibilité sont plébiscitées dans le secteur privé tandis que les cadres publics privilégient la préservation des acquis sociaux et la sécurité professionnelle³. Dans l’enquête réalisée en 2012 par le Réseau des écoles de service public (RESP) auprès de 4791 formateurs de fonctionnaires, l’égalité est apparue comme l’une des valeurs représentatives du service public la plus en phase avec les attentes des citoyens, notamment les plus fragilisés. Cet ancrage chez les fonctionnaires contribue donc à répondre au profond désir d’égalité de notre société. Ce désir croît sans cesse comme l’avait pronostiqué Alexis de Tocqueville. Il s’exprime aujourd’hui à travers le succès des travaux d’économistes comme Gabriel Zucman ou Thomas Piketty.

Les différences de finalités et de valeurs impliquent aussi une différence du mode d’évaluation de l’activité. Profitabilité et rentabilité restent les principaux critères qui guident au quotidien l’activité d’un dirigeant d’entreprise. Il peut quantifier ses succès et ses échecs en examinant ces ratios faciles à mesurer. Les administrations au contraire délivrent des services d’intérêt général qui ont un coût identifié mais dont la valeur marchande est souvent incalculable. Saisir une cargaison de drogues, sauver un monument classé, éduquer un enfant, protéger la biodiversité, assurer la sécurité dans les rues, soigner un mourant, insérer un handicapé ou un demandeur d’asile sont autant de missions aux bénéfices difficilement chiffrables.

La difficulté à mesurer résulte aussi du tempo particulier de l’administration. Comparée à la rapidité qui s’impose à l’entreprise pour rester compétitive, l’administration est plutôt réglée sur le rythme du jardinier qui ne peut pas tirer sur les tiges des plantes pour les faire pousser plus vite. Pour les fonctionnaires en contact direct avec les usagers, le « front office », ou ceux du secteur hospitalier par exemple, la relation humaine prime et pour avancer, il faut que les administrés soient prêts. Prendre soin, écouter, expliquer est chaotique et se concilie mal avec une logique gestionnaire mesurable.

L’impératif d’évaluation se heurte à d’autres contraintes propres à l’administration. Premièrement, elle évolue dans un univers politique dont les décisions ne peuvent pas répondre à la même rationalité mesurable qu’un business plan. Les stratégies les mieux pensées sont soumises à l’aléa des urnes. Deuxièmement, le service qu’un fonctionnaire rend à une personne est indépendant de la rémunération qu’elle verse. Aucun agent public n’est donc rétribué directement par l’usager pour le service rendu, ni n’en retire un avantage personnel. La plupart des actes administratifs sont gratuits. L’usager-contribuable de l’administration paie une fiscalité qui dépend principalement de son revenu et qui fait l’objet d’une péréquation sociale. Parallèlement, il utilise gratuitement les services dont il a besoin. Il peut payer beaucoup et recevoir peu ou payer peu et recevoir beaucoup. Ce découplage entre coût et paiement ne facilite pas la mesure.

En entrant dans le service public, j’étais convaincu comme l’écrit Roland Barthes, que le réel « n’est même pas ce qui se voit, c’est ce qui se compte ». « Hors du réel computable, du quantifiable, de l’équilibre comptable, il n’existe rien de sérieux ». Au contact de l’administration et de son travail opiniâtre sur la pâte humaine, fragile et touffue, mes certitudes sur la mesure de la performance ont été ébranlées. Je pense toujours qu’elle est nécessaire mais j’ai compris aussi qu’elle était difficile.

Difficulté ne veut pas dire impossibilité. Le fonctionnaire ne peut pas écarter les impératifs de mesure de performance et de bonne gestion au prétexte de son attachement à l’égalité. L’intendance suivra, certes, mais uniquement si les intendants sont parcimonieux. Je ne suis pas d’accord avec ceux de mes collègues qui sont tentés de s’appuyer sur ces différences entre public et privé pour écarter tout principe de bonne gestion des fonds publics. Je les entends quand ils disent qu’ils ont choisi le service public car ils préféraient ces valeurs à celles de l’entreprise, qui font figure de repoussoir. Personne ne nie que les fonctionnaires soient effectivement confrontés aujourd’hui à un conflit de valeurs entre la performance gestionnaire qui leur est demandée et leur attachement à l’égalité. Les agents peuvent ressentir un décalage, voire un déchirement entre les consignes découlant de la nouvelle gestion publique et la conception qu’ils se font de leur mission. Si la référence exclusive au modèle de l’entreprise ne peut pas être l’alpha et l’oméga de la gestion administrative, des sources d’inspiration peuvent néanmoins y être trouvées. Le mariage nécessaire, dans l’administration, d’une valeur égalitaire pleine d’humanité et de l’économie des ressources implique, comme tout mariage, des concessions, parfois difficiles mais qui doivent être réciproques.

D’un côté, les économies nécessair...

Table des matières

• Introduction
• Applique les décisions des autorités et reste pragmatique
• Travaille avec application et sans paillette
• Sois prudent mais sans excès
• Sois fier et relève la tête
• Préserve ton indépendance pour servir la légalité
• Utilise ton dévouement pour l’égalité
• Sois heureux, tu es un privilégié
• Page de copyright