Les États stratèges

Nationalisme économique et finance entrepreneuriale au Québec et en Écosse

X. Hubert Rioux

• Éditeur: Les Presses de l'Université de Montréal
• Année: 2022
• ISBN de l'eBook: 9782760645189
• Sujet: Économie
• Sujet: Économie politique

Le phénomène est important: depuis 2008 – et encore davantage avec l'avènement de la crise sanitaire –, les gouvernements interviennent de plus en plus dans l'économie. Ce n'est pas qu'ils avaient cessé de le faire, c'est simplement qu'ils intensifient leur action. En Écosse et au Québec, deux nations subétatiques, ces investissements sont plus importants qu'ailleurs et diffèrent en cela des modèles libéraux britannique et canadien qui les englobent. L'auteur de ce livre analyse l'évolution des politiques de ces deux nations, qu'il qualifie d'« États stratèges », dans les secteurs de la finance entrepreneuriale et du capital de risque en particulier. Par ailleurs, et c'est là la clef de voûte de son ouvrage, il soutient, preuves à l'appui, que le développement de ces écosystèmes régionaux est fortement influencé par la prévalence du nationalisme économique. Ce nationalisme minoritaire induit des impératifs institutionnels et des préférences idéologiques qui expliquent les hauts niveaux d'investissement public écossais et québécois, de même que l'unicité des modèles économiques de ces deux nations.

Chapitre 1

Le nationalisme et les politiques économiques

La vitalité des mouvements nationalistes dans des régions comme le Québec et l’Écosse soutient, depuis vingt à trente ans, un intérêt constant pour le «nationalisme minoritaire», ainsi que les trajectoires de développement des «minorités nationales», des «petites nations» et des «petits États» (Cardinal et Papillon, 2011; Keating et Baldersheim, 2016; Laniel et Thériault, 2020). Ces mouvements et trajectoires, qui mettent en évidence les questions relatives à l’autonomie politique et économique des nations en question, soulèvent la perplexité, notamment parce que leur vigueur semble coïncider avec un «ordre international en mutation» caractérisé par une interdépendance croissante (Keating et McGarry, 2001). Dans leur étude du sécessionnisme au Québec et en Écosse, Holitsher et Suter (1999) qualifient cette contradiction apparente de «paradoxe de la mondialisation économique et de la fragmentation politique».

Une explication largement répandue de ce paradoxe jouit du statut de paradigme depuis le milieu des années 1990. S’inspirant notamment de la géographie économique, de la sociologie économique et de l’économie politique, l’argument se résume ainsi: la libéralisation du commerce international, qui affaiblit les capacités d’intervention (macro)économiques des États-nations en même temps qu’elle élargit l’accès des économies régionales ou locales aux marchés internationaux, donne de nouvelles responsabilités et de nouveaux outils (micro)économiques d’intervention aux gouvernements infranationaux, ce qui rend nécessaire la décentralisation et réduit les incertitudes économiques associées à une autonomie accrue ou à la sécession que promeuvent les mouvements nationalistes (Keating et Loughlin, 1997; Meadwell et Martin, 1996). On perçoit donc généralement le nationalisme minoritaire contemporain comme le résultat d’un transfert graduel de responsabilités, des États centraux vers les entités infranationales, sur le plan des politiques de développement économique, phénomène conceptualisé assez tôt comme relevant d’un «rééchelonnement» plus large de l’économie politique internationale (Keating, 1997a).

Le nationalisme minoritaire et l’asymétrie des politiques publiques

Cette thèse axée sur les racines économiques du nationalisme «régionaliste» est souvent appliquée au Québec et à l’Écosse. On l’oppose notamment aux arguments qui présentent le nationalisme écossais, tel qu’il s’est développé depuis la fin des années 1970, comme une simple réaction défensive au thatchérisme. En effet, les réformes néolibérales imposées au R.-U. par les administrations de Margaret Thatcher et de John Major entre 1979 et 1997, combinées à une intégration économique européenne de plus en plus poussée, ont offert à l’Écosse de nouvelles possibilités de développement économique autonome, importantes à la fois sur le plan institutionnel et sur le plan politique (Rioux, 2012b). Gagnon et Montcalm (1992) ont également développé une version précoce de cet argument pour expliquer la montée rapide du nationalisme économique et de l’intervention de l’État au Québec entre les années 1960 et 1980, montrant qu’elle répondait aux transitions structurelles de l’économie nord-américaine vers l’ouest, et donc au besoin correspondant, pour le Québec (surtout pour la classe d’affaires francophone émergente), de rompre sa dépendance aux marchés des capitaux anglo-canadiens et américains.

Bien que ces explications économiques aient gagné en importance, le nationalisme minoritaire est rarement considéré comme une variable pouvant expliquer les choix et les trajectoires de politique économique des juridictions infranationales. On distingue en effet deux tendances des études sur le nationalisme minoritaire: la plupart des auteurs, cherchant à expliquer le phénomène, l’abordent comme une variable dépendante, soit un explicandum; tandis qu’une minorité, plus récemment, s’efforce de l’utiliser plutôt à la manière d’une variable indépendante, comme un explicans. Pourtant, malgré l’intérêt croissant pour les approches axées sur les «idées» en analyse des politiques publiques comme en économie politique comparée (Béland et Cox, 2011), et nonobstant les travaux antérieurs sur le «nationalisme économique dans un monde globalisé» (Helleiner et Pickel, 2005, notre traduction), un nombre encore marginal de chercheurs essaie de relier le nationalisme minoritaire à l’élaboration de politiques économiques en particulier.

L’une des raisons importantes expliquant cette lacune au sein de la recherche est qu’on y confond presque toujours le «nationalisme économique» avec le protectionnisme (Boulanger, 2006). Par conséquent, puisque les gouvernements des juridictions infranationales utilisent rarement, en raison d’un partage des pouvoirs qui en réserve le contrôle aux États centraux, les outils protectionnistes traditionnels (les barrières tarifaires, par exemple), et parce que les partis nationalistes tels que le Parti québécois (PQ) ou le Scottish National Party (SNP) ont appuyé la libéralisation commerciale dès la fin des années 1980, beaucoup de chercheurs en concluent tout simplement que le nationalisme minoritaire et l’élaboration des politiques économiques ne sont désormais que très indirectement liés, voire plus du tout. Cette conclusion un peu hâtive quant aux effets du nationalisme minoritaire contraste pourtant à la fois avec la rhétorique économique de partis tels que le PQ ou le SNP, et avec les programmes, les stratégies et les choix politiques des gouvernements de régions autonomes comme l’Écosse et le Québec.

Avec ce livre, ce paradigme est entièrement et définitivement renversé: si la résurgence du nationalisme minoritaire est causée en grande partie par le rééchelonnement des responsabilités en matière de développement économique, il est alors raisonnable de penser que celui-ci a également des effets de causalité sur le développement des politiques économiques à l’échelle infranationale. La principale contribution de ce livre, dans cette perspective, est donc de nommer et d’illustrer les conséquences précises du nationalisme minoritaire, depuis 1990 – et même avant –, sur les stratégies et les politiques de développement économique au Québec et en Écosse, par une étude comparative minutieuse et systématique de l’évolution de leur écosystème de finance entrepreneuriale respectif. Cet effort n’est pas complètement novateur: bien que le domaine particulier des politiques économiques comparées soit négligé par les études récentes sur le nationalisme minoritaire, des travaux antérieurs portant sur ses effets dans d’autres secteurs des politiques publiques alimentent les réflexions qui sont à l’origine de ce livre.

Sans revenir sur les nombreuses définitions et théories du nationalisme, il suffit de dire ici que, s’il existe probablement autant de définitions du nationalisme que de «types» de nationalisme, toutes ses variantes s’articulent autour du même principe que résume si bien le grand Ernest Gellner (1999, 11):

le nationalisme est essentiellement un principe politique, qui affirme que l’unité politique et l’unité nationale doivent être congruentes […] Le sentiment nationaliste est le sentiment de colère que suscite la violation de ce principe ou le sentiment de satisfaction que procure sa réalisation. Un mouvement nationaliste est un mouvement animé par un tel sentiment.

Les différentes significations attachées à l’«unité nationale» – et donc les diverses définitions de la «nation» – ainsi que les diverses formes que prennent le pouvoir, l’unité et l’autonomie politiques expliquent à leur tour le polymorphisme qui distingue le nationalisme en tant que phénomène sociologique. Partant de ce principe, le «nationalisme minoritaire» renvoie donc à la préférence et à la revendication collectives de l’autodétermination politique de communautés nationales formant des minorités démographiques au sein d’États-nations souverains.

On qualifie parfois le nationalisme minoritaire de nationalisme «subétatique»:

en articulant et en accentuant le caractère distinct des nations au sein de l’État, et en formulant des revendications au nom des minorités nationales, le nationalisme subétatique entre implicitement en concurrence avec le projet de construction nationale de l’État central. Ce faisant, il remet en question la prétention de l’État à représenter un peuple uni, atteignant au cœur ses prétentions de légitimité (McEwen, 2006, p. 47, notre traduction).

Ce livre privilégie toutefois le concept de nationalisme minoritaire parce que l’Écosse et le Québec jouissent déjà d’une telle autonomie gouvernementale qu’on pourrait dire qu’elle leur confère un statut équivalent à celui d’«État». Néanmoins, les nationalismes québécois et écossais remettent certainement en cause, à bien des égards, les prétentions des États canadien et britannique à représenter un peuple uni, en plus d’articuler des projets concurrents de construction nationale et étatique, notamment par l’entremise de politiques publiques asymétriques.

Dans les «démocraties multinationales» comme le Canada et le R.-U., cette asymétrie prend différentes formes. Elle peut faire référence à la divergence des politiques publiques, lorsqu’une partie du pays – le Québec au Canada, ou l’Écosse au R.-U. – poursuit des objectifs qui lui sont propres et met donc en œuvre des politiques relativement distinctes de celles qui prévalent dans la plupart des autres régions du pays. L’asymétrie peut également renvoyer à ce que j’appellerais l’autonomie des politiques publiques, lorsque les objectifs et les politiques demeurent relativement similaires à l’échelle du pays, mais qu’une région les poursuit plus activement, ou par l’entremise d’institutions distinctes et autonomes, alors que d’autres régions collaborent étroitement ou restent, de leur propre chef, moins actives.

Ces deux formes d’asymétrie ne sont pas mutuellement exclusives. Les nationalismes écossais et québécois contribuent en effet à expliquer l’avènement et la persistance de divergences et d’espaces d’autonomie en matière de développement économique – une responsabilité répartie entre les gouvernements fédéral et provinciaux au Canada, et entre les administrations centrale et décentralisées («dévolues») au R.-U. En outre, de nombreux auteurs ont déjà établi que le nationalisme minoritaire peut conduire à l’asymétrie des politiques publiques – par la divergence, l’autonomie ou les deux – dans d’autres domaines. Citons, par exemple, les politologues Daniel Béland et André Lecours (2008) qui ont minutieusement étudié les différents effets du nationalisme minoritaire sur la «décentralisation» des politiques sociales au Québec, en Écosse, en Flandre et en Wallonie.

Dans leur ouvrage, Béland et Lecours montrent qu’il existe un lien organique entre le nationalisme et les politiques sociales, notamment parce qu’«il est dans la nature intrinsèque du nationalisme subétatique contemporain de revendiquer l’existence d’une solidarité nationale selon laquelle les co-nationaux ont des obligations mutuelles quant au bien-être de chacun, […] considérées comme étant mieux remplies grâce au contrôle des politiques sociales» (2008, p. 26). Leur principale contribution, à cet égard, est de montrer que les dispositions institutionnelles de différents régimes politiques offrent aux nationalistes des opportunités distinctes quant à leurs revendications d’asymétrie en matière de politiques sociales. Des études de cas ont également été menées sur l’impact du nationalisme minoritaire dans divers secteurs des politiques publiques. Nicola McEwen (2006), par exemple, montre comment le nationalisme écossais a alimenté l’opposition à la réduction des prestations sociales au R.-U. dans les années 1980 et 1990, conduisant ainsi à des divergences qui se sont confirmées, après la dévolution parlementaire de 1997-1999, dans des domaines comme les soins de longue durée à domicile pour les personnes âgées. De façon similaire, Law et Mooney (2012) soutiennent que l’asymétrie croissante, en matière de politiques économiques et sociales, entre l’Écosse et le reste du R.-U. depuis la fin des années 1990 résulte en grande partie de l’influence du nationalisme, tel que promu notamment par le SNP, sur l’élaboration des politiques publiques écossaises. Arnott et Ozga , dans le même ordre d’idées, soutiennent enfin que l’influence politique croissante de ce nationalisme a entraîné «une tendance au découplage face à l’Angleterre en tant que modèle de référence» (2010, p. 96, notre traduction) quant aux politiques d’éducation, ce qui engendre par exemple des divergences importantes sur la question des frais de scolarité universitaire.

Par ailleurs, nos connaissances sur les relations entre le nationalisme minoritaire et la conduite des relations internationales sont relativement abondantes. Dès 1977, le politologue Paul Painchaud décrivait l’intensification rapide de la «paradiplomatie» du Québec comme le prolongement naturel d’un processus interne de «modernisation» et de «construction étatique» alimenté par le nationalisme. Trois décennies plus tard, Stéphane Paquin (2004) popularisait le concept de «paradiplomatie identitaire», repris ensuite par plusieurs, dont Massie et Lamontagne (2020), pour décrire les activités internationales dynamiques du Québec, de la Catalogne et de la Flandre. Selon Paquin, ces activités découlent principalement d’un désir de reconnaissance et de légitimation externes des initiatives de construction nationale et étatique de ces régions.

Plusieurs auteurs ont également étudié les effets du nationalisme québécois sur les attitudes à l’égard du libre-échange depuis la fin des années 1980. François Rocher (1994), notamment, fait valoir que le soutien gouvernemental – des administrations libérales et péquistes – au libre-échange s’est appuyé sur des idées et des stratégies «néo-nationalistes» plutôt que «néolibérales». Ce soutien visait en effet à réduire la dépendance de la classe d’affaires francophone envers le commerce interprovincial et supposait, en contrepartie, l’intensification de l’implication du gouvernement québécois dans le développement d’«avantages compétitifs» sectoriels. Pierre Martin (1997) suit une logique similaire quand il affirme que, contrairement à l’Ontario, les variables de structures ou de classes ne peuvent pas expliquer ce soutien qui, en tant qu’exemple de «nationalisme libre-échangiste», était porté par la recherche de l’autonomie provinciale au travers de l’internationalisation économique.

Le nationalisme écossais a, lui aussi, des effets importants sur les attitudes à l’égard du commerce et de l’intégration continentale depuis les années 1980, dans la mesure où il influence les arrangements institutionnels britanniques concernant les prérogatives internationales de l’Écosse (Dmitrieva, 2008). Soulignons que le SNP n’a abandonné l’«euroscepticisme» qu’à la fin des années 1980, lorsque la libéralisation du commerce et l’intégration européenne ont ouvert de nouvelles avenues à l’autonomie écossaise au sein du R.-U., voire à une sécession suivie d’une adhésion à l’UE (Tarditi, 2010). James Smith (2010) montre en outre que le SNP, dès qu’il a formé un gouvernement minoritaire en 2007 (Scotland 2008a, 2008b), a commencé à faire pression pour augmenter l’influence des Écossais dans les affaires européennes. Il demeure toutefois que la promotion des intérêts écossais en Europe et ailleurs formait déjà un aspect central des stratégies économiques de la coalition travailliste/libérale-démocrate, au pouvoir en Écosse depuis 1999 (Imrie, 2006).

Ce livre, en somme, s’appuie sur une compréhension du nationalisme minoritaire et des politiques publiques riches, malgré des angles morts importants qui subsistent en ce qui concerne le domaine du développement économique et, spécifiquement, de la finance entrepreneuriale. En tentant de saisir les effets du nationalisme sur ces secteurs, cet ouvrage dévoile en particulier leurs implications pour l’intervention gouvernementale dans l’organisation des écosystèmes d’investissement et des chaînes de financement entrepreneurial au Québec et en Écosse. Cherchant à mettre en lumière l’interpénétration des champs du politique et de l’économie, ce travail s’inscrit conséquemment dans une longue tradition de recherche en économie politique comparée. Or, historiquement, celle-ci a eu tendance à se concentrer uniquement sur les États-nations et à négliger l’influence organisationnelle des gouvernements infranationaux. Une approche différente était requise.

Les variétés infranationales du capitalisme

Durant la seconde moitié du 20e siècle, les nationalistes du Québec, de l’Écosse et d’autres «nations sans État souverain» ont pris conscience du fait que la libéralisation du commerce permettrait non seulement d’accéder à des marchés plus vastes, mais aussi de générer de nouvelles opportunités de construction étatique, grâce aux responsabilités qu’elle conférerait aux gouvernements infranationaux en matière de reconversion industrielle et de soutien aux entreprises dans les secteurs soumis à la concurrence internationale. Ces nouvelles responsabilités nécessiteraient en effet de nouvelle...

Table des matières

• Préface
• Introduction
• Chapitre 1
• Chapitre 2
• Chapitre 3
• Chapitre 4
• Chapitre 5
• Chapitre 6
• Chapitre 7
• Bibliographie
• Acronymes et abréviations