L' Économie des besoins

Une nouvelle approche du service public

Jacques Fournier

• Éditeur: Odile Jacob
• Année: 2013
• Imprimer l'ISBN: 9782738128980
• ISBN de l'eBook: 9782738177575
• Sujet: Volkswirtschaftslehre
• Sujet: Öffentliche Finanzen

Pourquoi envisage-t-on toujours le service public comme un coût et jamais comme une part – significative – de la production nationale ? Avec ce livre, Jacques Fournier renverse les perspectives : la satisfaction des besoins humains fondamentaux – santé, logement, éducation, transport, etc. – devient prioritaire. Elle oblige à revisiter le service public pour le rendre plus efficace, moins lourd, bref pour remettre l'individu au centre du dispositif. Partant, Jacques Fournier s'interroge sur les modalités de mise en œuvre de l'économie des besoins : comment faciliter la rencontre du service et du besoin ? Quel est le bon niveau d'intervention – local ou national ? Comment tarifer le service et jusqu'où aller dans la gratuité ? Passant par un État renouvelé et l'acceptation des acteurs privés qui se reconnaissent dans ses valeurs, l'économie des besoins n'est pas si utopique qu'il y paraît. Et si elle était l'avenir de l'économie ? « L'économie des besoins n'est pas une économie d'assistanat. Il ne s'agit pas de distribuer des aides sociales à des personnes en difficulté, mais d'organiser un système dans lequel c'est l'ensemble de la population qui va vivre autrement que selon la loi du marché […]. En ce sens, l'économie des besoins est le communisme du XXIe siècle. » J. F. Conseiller d'État, Jacques Fournier a présidé aux destinées de Gaz de France (1986-1988) et de la SNCF (1988-1994). Auparavant, il a exercé les fonctions de secrétaire général adjoint de l'Élysée (1981-1982), puis de secrétaire général du gouvernement (1982-1986). 

Deuxième partie

Les règles du jeu
de l’économie des besoins

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Une nouvelle approche

Par définition, et même s’ils y ont une place, ce ne sont pas les mécanismes de marché qui prévalent dans le domaine de l’économie des besoins. La gouvernance y relève de l’action publique. Les opérateurs, qu’ils soient publics ou privés, sont soumis à des obligations d’intérêt général. Les conditions de la délivrance du service sont dans une large mesure définies par le droit administratif. Le régime de la fonction publique s’applique à une grande partie des personnels. Le financement est assuré dans une forte proportion par des prélèvements -obligatoires.

Toutes ces questions sont le plus souvent appréhendées sous l’angle juridique, par le biais de la théorie du service public, qui constitue, selon l’expression fréquemment reprise de Gaston Jèze, « la pierre angulaire du droit administratif ». Les manuels consacrés à ce droit lui accordent tous une place, le plus souvent importante, mais dont on sent qu’ils ont parfois du mal à la situer par rapport à celle des autres chapitres de la discipline. Car le service public, du fait de la diversité des situations auxquelles il s’applique et des modes d’organisation qui lui sont donnés, est difficile à appréhender sur le plan juridique. Définition matérielle ou organique, régime des services publics administratifs ou industriels et commerciaux, gestion par des personnes publiques ou privées : autant d’éléments d’hétérogénéité qui se prêtent mal à une construction univoque. Les principes unifiants ou « lois de Rolland », du nom du juriste qui les a dégagés dans les années 1930 (égalité, continuité, adaptabilité), constituent une base solide mais limitée. Pour le surplus, ce sont des règles spécifiques qui s’appliquent avec une nette prédominance d’un droit administratif lui-même en évolution constante.

Au-delà du droit, le service public est devenu un élément essentiel du débat social et politique, une valeur qui joue un rôle important dans la société française et sa culture. Mais, là encore, les interprétations divergent. Le service public, tel qu’il est défendu par les représentants de la France à Bruxelles, n’est pas toujours le même que celui pratiqué en France. Droite et gauche, personnels et utilisateurs, leurs syndicats et leurs associations, se réclament tous de la notion mais ne lui donnent pas nécessairement le même contenu. Il y a bien un modèle français du service public. Mais il ne fait pas l’objet d’une définition consensuelle et l’on n’ose pas toujours l’afficher en réponse à sa remise en cause par le néolibéralisme.

Le moment est venu, dans ce contexte, de clarifier les concepts, de préciser les idées et de repartir à l’offensive. C’est l’ambition de l’approche ici retenue. Elle vise à présenter l’ensemble des principes qui s’imposent ou devraient s’imposer à l’action publique dans l’organisation collective de la satisfaction des besoins.

Cette approche s’inscrit dans le prolongement de la théorie juridique et des analyses politiques évoquées plus haut1. Mais elle est plus large, car elle s’intéresse à l’ensemble des éléments qui concourent à la mise en œuvre d’une fonction collective, même s’il ne s’agit pas du service public à proprement parler. Elle est pluridisciplinaire et cherche à intégrer les apports non seulement du droit, mais aussi de la science politique et de l’économie. Elle est prescriptive en ce sens qu’elle énonce des recommandations précises pour la conduite de l’action publique. Elle se veut novatrice enfin, dans la mesure où elle s’efforce de prendre en compte l’évolution des attentes de la société française et des groupes et individus qui la composent.

Il ne s’agit pas de remettre en cause la théorie française du service public mais de contribuer à son renforcement et à son renouvellement en l’intégrant dans une vision plus large et plus politique.

On traitera dans cette perspective de quelques grandes catégories de questions, à partir de cinq entrées principales.

La gouvernance : à quel niveau, dans quel esprit, en utilisant quelles techniques, dans quel rapport avec la société s’exerce la gouvernance des fonctions collectives ? Comment mettre en œuvre, dans ce domaine où elle s’impose tout particulièrement, la « démocratie participative » chère à Ségolène Royal ?

Les opérateurs : doivent-ils être publics ou privés ? En concurrence ou non ? Quel rapport établir entre pouvoir et propriété ? Comment sortir du débat récurrent entre public et privé qui traverse la société française depuis la querelle scolaire jusqu’aux nationalisations et privatisations des dernières périodes ?

Le service : comment organiser la rencontre du service et du besoin ? L’adaptation de l’offre ? Le soutien de la demande ? Comment définir l’exigence d’égalité ? Jusqu’où est-il possible d’aller dans sa mise en œuvre ? La gratuité et ses limites. La tarification et ses problèmes.

Les comptes : comment faire prendre en compte la réalité économique des services collectifs ? Quelles normes retenir en matière de dépenses publiques et de prélèvements obligatoires ? Comment associer consentement à l’effort, justice sociale et efficacité de l’action engagée ?

La gestion : de quelles ressources humaines l’économie des besoins appelle-t-elle la mise en œuvre ? Y a-t-il une spécificité dans ses méthodes de gestion et d’évaluation ? En quoi est-elle concernée par la réforme de l’État ?

Il restera enfin à se demander comment situer cette nouvelle démarche par rapport à la construction européenne dans laquelle la France est engagée ? Quels obstacles peut-elle y rencontrer ? Quel peut y être son effet d’entraînement ? L’économie des besoins est-elle constructible dans un seul pays ? Est-elle exportable dans d’autres, généralisable à l’Union européenne ? Ces interrogations auront été évoquées au passage à propos de chacun des sujets traités. Il ne sera pas inutile d’en prendre, avant de conclure, une vue d’ensemble.

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1. On peut renvoyer, comme écrits récents sur ce sujet : au livre de Jacques Chevallier, Le Service public, PUF, « Que sais-je ? », 2012, 9^e édition ; au manuel de Gilles J. Guglielmi et Geneviève Koubi, Droit du service public, Montchrestien, 2011, 3^e édition ; et à l’étude de Pierre Bauby, Service public, services publics, La Documentation française, 2011.

Chapitre 1

Une gouvernance collective

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Apparu à une date relativement récente dans notre vocabulaire et accueilli avec une certaine méfiance par les juristes et les politistes français, le mot « gouvernance » a acquis progressivement droit de cité et il est en définitive approprié pour caractériser la manière dont doit être assuré le pilotage des fonctions collectives. Il convient en effet de sortir, dans ce domaine, d’une vision par trop simpliste de l’action publique.

Quel est le but ? Mettre en place et faire fonctionner, pour chaque fonction collective, un système qui assure la satisfaction des besoins dans des conditions optimales du point de vue de la qualité du service rendu, de l’égalité entre ceux qui en bénéficient et de l’intérêt général de la collectivité.

Comment y parvenir ? Les fonctions concernées – éducation, santé, transport, logement, etc. – sont des ensembles complexes qui ont chacun une configuration spécifique et au sein desquels interviennent des acteurs, professionnels, associatifs, syndicaux, qui sont souvent de poids. Il faut savoir, pour chacun de ces ensembles, faire émerger les vrais besoins, fixer des règles du jeu adéquates, définir le rôle des opérateurs, arbitrer les conflits, évaluer les résultats.

On ne peut régir convenablement de tels ensembles par voie d’autorité. Il faut recourir à une approche qui soit à la fois plus systémique et plus conviviale.

Comprendre, consulter, orienter, organiser, inciter, contrôler, évaluer : telle est la séquence des tâches qui incombent à l’action publique. Elle les exercera de manière différente d’une fonction à une autre et elle ne le fera bien qu’en laissant toujours une marge de jeu aux acteurs dont elle vise à coordonner l’action.

Du schéma quelque peu réducteur de l’action administrative classique – conception, décision, exécution –, on passe ainsi à une vision plus réaliste qui place au cœur de la gouvernance des fonctions collectives ce que l’on pourrait appeler un rôle d’assemblage et de pilotage du système que constitue chacune d’elles. La collectivité oriente, elle coordonne. Elle n’impose que lorsque c’est nécessaire.

Cette vision n’évacue pas le concept de décision, mais elle le remet à sa place. Il arrive un moment où la collectivité doit se prononcer, reconnaître un nouveau droit, lancer une action, surmonter un blocage, arbitrer un conflit. C’est alors le décideur politique qui tranche en dernier ressort, et l’on doit bien entendu veiller à ce qu’il conserve, en droit comme en fait, les moyens de le faire : en droit, le pouvoir normatif, en fait, la capacité d’expertise.

C’est dans le cadre de cette conception générale qu’il faut traiter les problèmes de la gouvernance. On le fera à partir de trois séries d’observations concernant respectivement :

— le niveau de l’intervention publique : État, collectivités territoriales et instances supranationales ;

— les modalités de sa conception : consultation, participation, planification.

— le rôle des différents acteurs : décideurs, régulateurs, -opérateurs.

L’État national au centre du dispositif

Il est logique de situer le point focal de la gouvernance des fonctions collectives au niveau où se manifestent les solidarités qu’elles expriment et où peuvent le mieux se déployer les actions qu’elles appellent. Pour nous, Français, ce niveau sera principalement, pendant longtemps encore, celui de l’État national. Ce serait enfoncer une porte ouverte que de chercher à démontrer cette évidence.

Cela dit, il est vrai aussi que le niveau étatique n’est pas le seul et que les dernières décennies ont vu se manifester un double mouvement, dans le sens de la décentralisation territoriale d’une part, dans celui de l’européanisation d’autre part. Ces deux inflexions ne sont pas de même nature.

Décentralisation ?

Du côté de la décentralisation, il n’y a pas vraiment problème. La France est un État unitaire. Jusqu’à il y a peu, cet État était centralisé. Aujourd’hui, il se décentralise. Il a même éprouvé en 2003 le besoin de l’affirmer dans sa Constitution. Mais il reste unitaire, non seulement dans le droit mais dans la conscience de tout un chacun. Un Basque ou un Catalan se sent basque ou catalan avant d’être espagnol. Un Breton ou un Alsacien se sent français plutôt que breton ou alsacien. Le risque d’effacement d’un niveau national qui serait pris en tenaille entre les régions et l’Europe n’est pas à l’ordre du jour pour la France. La décentralisation, en revanche, est bien réelle et elle peut se renforcer. On ne peut que s’en féliciter.

Nous aurons connu dans les dernières décennies trois vagues de décentralisation. La plus importante aura été celle de Gaston Defferre en 1981, qui a redonné à la région et au département la maîtrise de leur exécutif, les a soustraits à tout contrôle a priori et a organisé une nouvelle répartition des compétences entre les uns et les autres. La vague Raffarin a débouché au début du présent siècle sur une consécration constitutionnelle et quelques nouveaux transferts de compétence. La troisième vague, conduite par la gauche revenue au pouvoir, est en cours de définition fin 2012. Elle devrait mettre l’accent sur le renforcement des compétences régionales et ouvrir la voie à des schémas d’organisation de l’action publique pouvant varier d’une région à une autre.

Du point de vue de l’économie des besoins, l’utilité de la décentralisation territoriale ne fait aucun doute. Pour de nombreuses catégories de besoins, en particulier tout ce qui concerne l’organisation du cadre de vie, certaines catégories de transport, l’action culturelle, l’action sociale, les services de proximité et beaucoup d’autres, c’est l’échelon décentralisé, régional, départemental ou communal suivant le cas, qui convient le mieux pour l’organisation de la fonction collective.

La notion d’« autorité organisatrice », en matière de transport, exprime bien cette logique. Il tombe sous le sens que l’agglomération, pour les transports urbains, et la région, pour les transports entre les localités d’une même zone territoriale, sont mieux placées que l’État pour exercer le leadership en ces domaines. On a fini par le reconnaître et c’est une bonne chose.

La détermination des principes et des modalités de la répartition des compétences entre les collectivités soulève de nombreux problèmes. On se bornera ici à quelques observations générales.

1. C’est un leitmotiv, dans l’administration française, que de dire que décentralisation et déconcentration doivent aller de pair. Cette manière de penser est juste. La région, le département, la commune ne doivent pas chasser l’État. Ils ne le demandent d’ailleurs pas. Le corps préfectoral est l’armature de la République. Il ne doit pas disparaître, non plus que les échelons déconcentrés des grandes administrations publiques. Là, plus encore qu’ailleurs, la RGPP, à côté de simplifications utiles, a causé quelques dégâts. Il faut y remédier. La notion de « coproduction de l’action publique » mise en avant par l’association Services Publics1 mérite d’être approfondie et pourrait constituer une base utile pour une meilleure articulation des interventions de l’État et des collectivités territoriales.

2. On a beaucoup discuté ces dernières années, dans les cercles concernés, sur les modalités de l’organisation des compétences aux différents niveaux de la décentralisation. Faut-il conserver au profit des différentes collectivités une clause générale de compétence, celle qui leur permet de s’intéresser à toutes les affaires d’intérêt public local ? Oui, bien sûr. L’unité du pays n’en sera évidemment pas menacée. Faut-il chercher à constituer des blocs de compétence, en sorte que, dans chaque domaine, une collectivité et une seule soit responsable et dispose des ressources correspondantes ? Oui, encore, même si l’on sait que le principe de réalité imposera nécessairement des exceptions à cette orientation de bon sens.

3. Il y a en France près de 37 000 communes, 100 départements, 26 régions, des milliers d’élus territoriaux. La contraction de ce dispositif est périodiquement proposée au nom de la rationalité administrative et des économies à réaliser. Les regroupements de commune sont encouragés depuis longtemps. La commission Attali préconisait la suppression du département. La réforme territoriale faisant suite au rapport Balladur prévoyait la fusion des mandats des élus régionaux et départementaux. On ne niera pas que des simplifications soient souhaitables. En particulier, beaucoup a déjà été fait et peut certainement encore être fait pour améliorer la gestion des agglomérations urbaines. Mais il faut dans le même temps souligner l’atout que donne à notre pays l’implication d’un si grand nombre d’acteurs dans la gestion des affaires collectives. Ces maires de petites ou de grandes communes, ces conseillers généraux ou municipaux, sont, chacun dans leur sphère, les artisans de l’économie des besoins. Mieux vaut leur donner de nouvelles possibilités d’agir que de chercher à les faire disparaître.

4. Il existe un conflit potentiel entre le jeu de la décentralisation et l’exigence d’égalité.

Les collectivités locales sont, par définition, différentes les unes des autres par leur localisation, leur type d’habitat, leur dominante d’activité. Certaine sont plus riches que d’autres. Elles peuvent être gérées par une majorité de droite ou de gauche. Le renforcement de leurs compétences engendre, notamment du côté syndical, une certaine crainte vis-à-vis des dérives qu’elle pourrait entraîner dans la conduite de l’action publique. Ces inquiétudes portent sur les entorses éventuelles aux grands principes républicains, notamment celui de la laïcité (subventions aux écoles confessionnelles), sur le risque d’une plus grande ouverture du service public au secteur privé (partenariats public-privé, concessions de service public) et sur le renforcement des inégalités pouvant découler de l’insuffisance des politiques sociales.

Ces risques existent. Ils ne doivent pas être surestimés et, en tout état de cause, ils doivent être assumés. Confiance peut être faite à la très grande majorité des élus locaux pour qu’ils respectent les va...

Table des matières

• Couverture
• Titre
• Copyright
• Sommaire
• Prologue
• Première partie - L’action publique, le marché et l’économie des besoins
• Deuxième partie - Les règles du jeu de l’économie des besoins
• Troisième partie - La pratique de l’économie des besoins
• Conclusion
• Annexe
• Du même auteur chez Odile Jacob