Notre intérêt national

Quelle politique étrangère pour la France ?

Thierry de Montbrial, Thomas Gomart

• Éditeur: Odile Jacob
• Année: 2017
• Imprimer l'ISBN: 9782738135216
• ISBN de l'eBook: 9782738136763
• Sujet: Politics & International Relations
• Sujet: Politics

La politique étrangère de la France est-elle encore guidée par l'idée d'intérêt national ? Ce qui semble prévaloir depuis dix ans, ne serait-ce pas plutôt la référence aux valeurs et une rhétorique guerrière pour justifier l'aventure extérieure ? Pourtant, la notion d'intérêt national était au cœur de notre tradition diplomatique du cardinal de Richelieu au général de Gaulle. Elle permettait de hiérarchiser nos valeurs et nos alliances. S'appuyant sur les contributions de grands acteurs et penseurs de notre diplomatie, ce livre analyse la politique étrangère de la France à l'aune de l'intérêt national compris comme moteur et comme cadre d'action. S'inscrivant dans le débat sur l'identité française, il évalue aussi la place de la France dans le monde et les relations complexes que les Français entretiennent avec la mondialisation. Un enjeu fondamental pour la présidentielle et les cinq ans à venir. Membre de l'Académie des sciences morales et politiques, auteur de nombreux ouvrages, Thierry de Montbrial a créé en 1979 l'Institut français des relations internationales (Ifri) dont il est le président, et, en 2008, la World Policy Conference (WPC). Historien des relations internationales, Thomas Gomart est directeur de l'Ifri depuis 2015. 

SECONDE PARTIE

Déclinaisons de l’intérêt national

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CHAPITRE VIII

Variations sur l’intérêt national au XX^e siècle

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par Pierre Grosser

L’intérêt national est assimilé à un intérêt « supérieur », qui doit transcender les intérêts locaux, « ethniques », corporatistes, particuliers, ainsi que le flux des actions quotidiennes des décideurs. Il renverrait à une France « éternelle », et non à l’intérêt des nationaux à un moment donné. La question est de savoir s’il est un Graal que le chef d’État doit trouver, si celui-ci a la capacité de l’incarner parce qu’il se considère lui-même comme partie du destin de la France ou parce qu’il est élu par les Français, ou bien enfin si l’intérêt national se construit en fonction de ses actions – parce qu’il fait l’histoire sans savoir l’histoire qu’il fait. La définition westphalienne de l’intérêt national met l’accent sur la préservation de soi, à savoir un État souverain, et induit donc l’indépendance et la sécurité. Celles-ci semblent dépendre de la puissance, qui devient un intérêt national, surtout si vient s’ajouter une dose de darwinisme. Mais il s’agit aussi de persévérer dans son être (la France sera toujours la France), et donc l’intérêt national consiste à mener des politiques qui reflètent, préservent, voire consolident cette identité.

La France a pu être considérée comme l’inventeur de la raison d’État avec Richelieu et Mazarin, mais Bismarck est ensuite devenu la référence. L’exceptionnalisme qui fonde le discours français sur la France n’a rien d’exceptionnel : il est permanent aux États-Unis, en Russie ou en Chine, et même dans des pays qui insistent sur leur « normalité », comme l’Allemagne et le Japon. En revanche, la France n’aurait pas la culture lawyer à l’américaine cherchant à résoudre les problèmes, n’aurait guère de goût pour la négociation raisonnée centrée sur les intérêts, et privilégierait au contraire les positions, voire les postures. Elle aurait aussi du mal à accepter en son sein les contestations identitaires. Or, réfléchir à l’intérêt national, c’est réfléchir aux intérêts, et aux intérêts de qui.

Intérêt(s) national(aux)

Tout d’abord, il peut s’agir de faire la liste d’intérêts nationaux, classés hiérarchiquement, même si la France ne proclame pas urbi et orbi quels sont ses intérêts « majeurs » ou « vitaux ». Le flou est même de rigueur, depuis le premier Livre blanc sur la Défense (juin 1972) : « La dissuasion est réservée à la protection de nos intérêts vitaux […] la limite de ceux-ci est nécessairement floue […] la dialectique de la dissuasion se nourrit d’une relative incertitude. » Jacques Chirac a troublé en 2006 lorsque, dans son discours de l’île Longue, il fut plus précis, tout en paraissant en élargir la liste. Ses précisions ont vite été abandonnées.

Des intérêts qui vont et viennent

Certaines priorités sont plus ou moins accentuées selon les époques. Les transformations technologiques ont amené à se concentrer sur le charbon et le fer en Europe du Nord-Ouest, puis sur le pétrole moyen-oriental et africain. Régulièrement, l’« expansion commerciale » devenue, après bien des méandres, la « diplomatie économique », est affichée comme relevant d’un intérêt majeur102. Il en est de même pour la défense de la langue française, qui sort parfois de son caractère routinier, en particulier au sein des organisations internationales, pour devenir un objectif en soi davantage qu’un moyen. Elle peut même être sublimée en faisant de la France un des acteurs majeurs de la diversité culturelle.

C’est tardivement que le « machin » onusien, dont le pouvoir de nuisance politique entraînait une stratégie défensive de protection d’intérêts nationaux (notamment coloniaux), commence à se hisser vers le sommet des intérêts français, et ce au moment même où, dans les années 1980, l’investissement français dans les institutions onusiennes favorables au Nouvel Ordre économique international atteint une impasse face à la contre-offensive néolibérale. En réalité, la France renoue avec une vision développée à la naissance de la SDN et de l’ONU, à savoir le désir d’une « sécurité collective avec des dents », qui puisse réellement s’en prendre aux États menaçant la paix, à l’époque l’Allemagne. Si la France ne réussit pas à faire accepter l’idée de « gendarmerie internationale » en 1919, elle chercha à donner vie au comité d’état-major de l’ONU prévu par la Charte. Il n’est donc pas vraiment étonnant que la direction du département des opérations de maintien de la paix de l’ONU soit depuis vingt-cinq ans dans l’escarcelle française.

Les intérêts peuvent également changer. Le Rhin n’est plus une frontière à défendre face à une possible agression allemande, et bien des débats ont agité les mondes politique et militaire dans les années 1980 pour savoir jusqu’où projeter des forces vers l’est et étendre la dissuasion au-delà du Rhin. Le réseau de bases impériales a perdu son importance au temps des SNLE (sous-marins nucléaires lanceurs d’engins). Sans être uniquement d’extrême droite, les obsessions quantitatives et qualitatives quant à la population française ont émergé face au défi allemand à la fin du XIX^e siècle, tandis qu’un consensus nataliste s’est formé des années 1930 aux années 1950. Il a ressurgi depuis les années 1980, avec la crainte de l’« invasion » musulmane et du « grand remplacement ».

Réflexes et angles morts

Certaines défenses d’intérêts semblent relever du réflexe. Cette hypothèse a été posée pour les armes nucléaires. Le consensus français a fait de l’arme nucléaire un intérêt en soi. Il permettait de clore les divisions qui avaient déchiré la France des années 1930 au début des années 1960 et, après la fin de l’Empire, d’avoir un nouvel horizon de conquête technique et scientifique, de revenir à une forme de monarchie (nucléaire) et même de religion. La diplomatie nucléaire, qui a mené la France à des partenariats complexes avec des pays du Sud, est périodiquement relancée sous des formes variées et en fonction également des cours des énergies fossiles ; le bilan en a rarement été fait. Le modèle économique de l’industrie militaire semble également faire consensus, même si quelques critiques existent sur la moralité des clients. L’enjeu, outre le prestige, est la protection de l’emploi dans les usines d’armement, couplée à la volonté d’indépendance et de compétitivité technologique qui nécessite, pour rentabiliser de lourds investissements, d’exporter beaucoup.

Ces réflexes existent aussi pour le maintien dans les possessions du Pacifique sud, ou pour le tropisme africain. Celui-ci n’est pas étranger à la création de la CEE (avec l’horizon de l’Eurafrique), et nombre de fonctionnaires coloniaux ou d’hommes de l’Empire ont peuplé la DG Développement. Un « complexe de Fachoda » persiste, la France se méfiant, notamment en Afrique (et au Moyen-Orient dans la première moitié du siècle) des menées, voire des conspirations, des « Anglo-Saxons ».

Y a-t-il un « réflexe jacobin » ? La France s’est inquiétée plus que d’autres de l’implosion de la Russie et surtout de la Yougoslavie. Alors que s’affirmait une gestion internationale des conflits ethniques très anglo-saxonne, les questions « ethniques » ne relevant que du problem solving, l’approche française s’est inquiétée de la « prolifération des États » et de la résurgence des passions ethniques et des replis communautaristes, que la modernisation devait faire disparaître au profit de la seule identité nationale. Tout en se présentant comme défenseur des « nationalités », la France était réticente entre les deux guerres à l’égard du régime international de protection des minorités qui agaçait ses alliés (Pologne, Tchécoslovaquie, Roumanie) et profita à Hitler. Après la révolution bolchevique, elle n’a pas voulu affaiblir l’Empire russe qui était son allié et a même soutenu les Blancs qui voulaient restaurer l’Empire durant la guerre civile. Elle n’a pas été obsédée par la destruction de l’Empire austro-hongrois103.

Mais il ne faut pas toutefois exagérer ce réflexe dans l’histoire. Dans les années 1950, l’argument pour combattre les nationalismes en Indochine et au Maghreb était que le temps était moins aux crispations nationales qu’aux grands ensembles qui seuls permettaient de faire face dans un monde dominé par les géants américain et soviétique. Le projet européen s’inscrivait dans cet état d’esprit, d’autant que l’on venait de constater les ravages du nationalisme extrême mis au service de l’État. En sens inverse, dans ses colonies, la France a joué de la protection des minorités, autant pour lutter contre les risques nationalistes que par un souci « ethnographique » (en Indochine, avec notamment la protection des populations montagnardes, au Levant, avec la création de l’État alaouite, au Maghreb avec les cartes kabyle et berbère).

On pourrait également se demander pourquoi certaines problématiques ne sont guère discutées, et ne font pas l’objet de framing en termes d’intérêt national. La France n’a guère été sensible aux campagnes prohibitionnistes (notamment sur l’alcool et la drogue) lancées notamment depuis les États-Unis à partir des années 1870, et fut plutôt un frein dans les négociations internationales sur le contrôle de l’opium dans les années 1920 et 1950. Elle est restée sceptique face à la War on Drugs américaine.

La France a également un rapport complexe avec le désarmement. Face à l’Allemagne, elle a plusieurs fois voulu assurer la sécurité par le surarmement, notamment dans les années 1920. Dans les années 1950, elle aurait souhaité que l’armée allemande fût plus forte que l’Armée rouge mais moins forte que l’armée française. Au début des années 1930, il n’était pas question pour la France de désarmer avant d’avoir de vraies garanties de sécurité104. En fait, le désarmement est d’abord pour les autres. La France a été obsédée par le désarmement allemand des années 1920, qui devait être aussi un désarmement moral. Mitterrand voulait que les deux Grands diminuent drastiquement leurs arsenaux avant de parler de désarmement de la France.

L’(im)pertinence du calcul coût/bénéfice

Il est également possible d’évaluer chaque choix politique en fonction de la maximisation d’intérêts. L’acteur rationnel à la tête de l’État ne pourrait vouloir que cette maximisation, et il serait jugé à l’aune de ses performances. Clemenceau n’a-t-il pas laissé à Versailles l’Allemagne trop forte, ou trop humiliée, et sacrifié les intérêts français sur l’Allemagne (et plus tard au Moyen-Orient sur le pétrole de Mossoul) pour un illusoire soutien anglo-américain ? La campagne d’Italie en 1944 était-elle indispensable pour redonner à la France son statut international ? Jacques Marseille n’a-t-il pas raison de pointer les coûts de la crispation sur les colonies, qui aurait nui à la compétitivité de l’industrie française105 ?

Une approche révisionniste a montré que derrière le discours de grandeur, un objectif majeur de la politique européenne du général de Gaulle était de maximiser les intérêts économiques, et notamment agricoles de la France. Cette dimension est désormais au cœur des travaux sur les choix européens de la France106. La marche à la monnaie unique a également été « dépolitisée » : elle n’apparaît pas avant tout, pour Mitterrand, comme une contrepartie à l’unification allemande.

De l’arbitrage au jugement

D’autres politiques peuvent paraître résulter d’arbitrages. Dès lors, le jugement sur la maximisation de l’intérêt national résulterait de la somme des microdécisions et des micro-arbitrages effectués, puisque la plupart des décisions de politique étrangère relèvent de la « réaction » à des événements ou de l’évolution incrémentale de dossiers. Les pertes sur un « dossier » ou dans un domaine ne nuiraient pas forcément à l’intérêt général.

Au-delà des rêves de « Grande Stratégie » ou de « Grande Vision », l’incohérence est souvent la réalité des politiques étrangères, et peut même être érigée en pragmatisme ou en diplomatie d’opportunité. La IV^e République fut accusée d’incohérence par de Gaulle. Mais la France était alors le seul pays à gérer à la fois la décolonisation, la guerre froide avec un PC fort, la question allemande après trois invasions, et le difficile relèvement économique après la guerre. Ce n’est pas seulement à cause des institutions, des dirigeants, ou d’une opinion divisée que la politique extérieure semblait manquer de cohérence : c’est aussi parce que les multiples défis entrecroisés rendaient difficile de définir des intérêts nationaux de manière cohérente et unanime. Il était plus facile pour un de Gaulle de faire une « Grande Politique » après 1962, lorsque toutes ces contraintes avaient disparu. De fait, de l’incohérence on est sans doute passé à un dogme autour de l’héritage du Général, à partir duquel toute politique extérieure est évaluée (continuités, ruptures, voire reniements), en négligeant le fait qu’il ne s’agissait pas d’un bloc, et que de Gaulle était souvent pragmatique107.

L’agrégation des résultats seule devrait être prise en compte. Mais l’évaluation de cet agrégat lui-même pose problème. Comment prouver que les choix effectués par Daladier en 1938 étaient contraires aux intérêts nationaux français, si ce n’est a posteriori en estimant (à tort sans doute) que la « décadence française » menait inévitablement à l’effondrement de 1940, et que seule la faiblesse des démocraties explique que Hitler se soit lancé dans la guerre ? Comment savoir si la paix en Europe depuis 1945 est réellement le produit de la dissuasion nucléaire ou de la construction européenne, au-delà de la rhétorique de légitimation et de la concomitance des phénomènes ?

Le jugement sur les politiques menées vis-à-vis des États-Unis depuis 1945 est également complexe. Au nom de l’indépendance, l’atlantisme de la IV^e République a été critiqué. Or, outre le fait que nombre d’historiens étrangers y voient un succès puisque le petit a davantage manipulé le gros que l’inverse108, il faut en décortiquer la logique. Il peut paraître risible de lire dans les archives que Bidault suppliait Américains et Britanniques de reconnaître que la France était une grande puissance mondiale...

Table des matières

• Couverture
• Titre
• Copyright
• Introduction - par Thierry de Montbrial et Thomas Gomart
• Note conceptuelle sur la notion de politique étrangère - par Thierry de Montbrial
• PREMIÈRE PARTIE - La politique étrangère de la France à l’épreuve de l’intérêt national
• SECONDE PARTIE - Déclinaisons de l’intérêt national
• Conclusion - par Thierry de Montbrial et Thomas Gomart
• Les auteurs
• Table