Le Consulat Sarkozy

Dominique Rousseau

• Éditeur: Odile Jacob
• Année: 2012
• Imprimer l'ISBN: 9782738127600
• ISBN de l'eBook: 9782738180889
• Sujet: Politica e relazioni internazionali
• Sujet: Politica

En 2007, Nicolas Sarkozy annonçait la « rupture ». De fait, la Ve République semble avoir explosé : désormais, le président gouverne, le président légifère, le président juge. La séparation des pouvoirs ne serait plus qu'un leurre ; la démocratie serait en lambeaux ! Dérive autoritaire ou simple façade ? Nicolas Sarkozy voulait être seul souverain, mais le Premier ministre s'impose à lui, son parti doute et le parlementarisme revient. Plutôt qu'une « hyperprésidence », c'est le « bal des hyper ». Il voulait réduire la justice à un pouvoir nul, mais le Conseil constitutionnel a imposé la puissance des droits et libertés garantis par la Constitution. Ainsi va la Ve République sous Nicolas Sarkozy. Dans toutes les directions ! Pour Dominique Rousseau, « il voulait refonder le modèle politique français ; à l'arrivée, en 2012, il a seulement bricolé l'ancien monde. L'expérience Sarkozy est un échec politique. La France se cherche toujours un président et il reste encore à inventer les institutions formant la démocratie des citoyens ». Le bilan politique et institutionnel du quinquennat. Dominique Rousseau est professeur de droit constitutionnel à l'université Paris-I. Il a été membre du Conseil supérieur de la magistrature.

Seconde partie

La démocratie qui se cherche

Chapitre 1

Nicolas Sarkozy découvre
le pouvoir judiciaire

La justice tourneboulée

Nicolas Sarkozy a fait découvrir aux Français le pouvoir judiciaire. Sans le vouloir, dans la douleur et à son corps défendant peut-être mais la justice devient, depuis cinq ans, un pouvoir de la démocratie. Et si l’importance d’un pouvoir se mesure aux critiques qu’il reçoit de ceux qu’il dérange, elle serait même un pouvoir considérable ! Car jamais les magistrats n’ont été aussi blâmés, réprimandés, attaqués, vilipendés, décriés, étrillés, insultés, moqués, méprisés que par Nicolas Sarkozy ministre de l’Intérieur ou président de la République. Morceaux choisis. En juin 2005, après le meurtre de Nelly Cremel par un récidiviste, il demande à son collègue garde des Sceaux « ce qu’il allait advenir du magistrat qui avait osé remettre un monstre pareil en liberté conditionnelle », ajoutant que le juge « devait payer pour sa faute ». À quoi le ministre de la Justice répond que la décision n’a pas été prise par un juge mais « par un collège de trois magistrats sur la base d’avis et d’expertises et en application des dispositions du code pénal et du code de procédure pénale ». En 2006, toujours ministre de l’Intérieur, Nicolas Sarkozy accuse le président du tribunal pour enfants de Bobigny de « laxisme », l’accuse de ne prononcer aucune peine d’emprisonnement des mineurs récidivistes et demande qu’il ne soit pas laissé à la tête du « premier tribunal pour mineurs, dans un département si difficile » (le 9-3). Le procureur général près la Cour de cassation, Jean-Louis Nadal, se déplace à Bobigny pour apporter son soutien aux magistrats mis en cause, le premier président de la cour, Guy Canivet, dénonce « une nouvelle atteinte à l’indépendance de l’autorité judiciaire » et demande audience au président de la République, Jacques Chirac, et le Conseil supérieur de la magistrature saisit son président – Jacques Chirac ! En vain. Nicolas Sarkozy, devenu président de la République, renouvelle ses déclarations d’amour aux gens de robe. En octobre 2007, revenant sur l’installation à la Cour de cassation de son nouveau premier président, Vincent Lamanda, il a l’élégance de comparer les plus hauts magistrats de France réunis dans la Grand’chambre à « un alignement de petits pois, même couleur, même gabarit et même absence de saveur ».

Mais la plus belle preuve d’amour est donnée à Nantes, le 3 février 2011, lorsque le président de la République accuse les magistrats d’être responsables du meurtre de Laëtitia Perrais : « Quand on laisse sortir de prison un individu comme le présumé coupable (sic) sans s’assurer qu’il sera suivi par un conseiller d’insertion, c’est une faute et ceux qui ont couvert ou laissé faire cette faute seront sanctionnés, c’est la règle. » Que ces propos soient tenus par les parents et amis de la victime pourrait évidemment se comprendre mais pas par un président de la République, de surcroît ancien avocat, qui sait et doit rappeler à l’opinion, surtout en ces moments de grande émotion, que toute personne est présumée innocente jusqu’à ce qu’elle ait été déclarée coupable et que, en l’espèce, le suspect arrêté était sorti de prison non parce qu’il avait été remis en liberté par les magistrats mais parce qu’il avait… terminé de purger sa peine ! Et d’un coup, de Nantes à Strasbourg, d’Amiens à Bordeaux, de Moulins à Nîmes, Lyon, Limoges, Versailles, Tours, les tribunaux suspendent les audiences, les magistrats se réunissent en assemblées générales, votent des motions de protestation, reçoivent le renfort de la Cour de cassation, de la conférence des premiers présidents de cour d’appel, de la conférence des procureurs généraux et, fait rarissime, manifestent dans la rue avec le soutien des principaux syndicats de police. Une grande première dans l’histoire de la V^e République, aucun des prédécesseurs de Nicolas Sarkozy n’ayant réussi à provoquer une telle fronde judiciaire1.

Les petites phrases du chef de l’État ne sont évidemment pas les seules causes de cette colère qui a pour motif profond une succession de réformes qui fragilisent le service public de la justice et réduisent son indépendance. En cause donc, tout simplement, le principe de la séparation des pouvoirs et la conception humaniste de la justice héritée des Lumières. Même si une politique ne se réduit pas à des chiffres, il n’est pas vulgaire d’en soumettre quelques-uns à la réflexion. Rapporté au PIB par habitant, le budget de la justice place la France au 37^e rang des 43 États membres du Conseil de l’Europe et au 14^e rang des 15 pays économiquement comparables ; elle dépense 58 euros par an et par habitant pour la justice contre 72 euros en Italie, 75 en Grande-Bretagne et 87 en Espagne ; elle compte 10 juges pour 100 000 habitants contre 13 aux Pays-Bas, 15 en Belgique, 20 en Autriche et 24 en Allemagne ; elle est au 29^e rang pour les postes de fonctionnaires et du greffe, etc.2. Et puis, des lois, des lois, des lois votées en pagaille, c’est-à-dire, en grand nombre et n’importe comment, et qui désorganisent le travail de la justice.

D’abord, parce que ses principes de fonctionnement – la collégialité, la prise en considération des singularités de chaque affaire, la recherche scrupuleuse de la vérité, la délibération – ont été bousculés par l’introduction forcée des règles du monde économique – rentabilité, rapidité, gestion des flux, productivité. Ce qui a donné : multiplication des jugements à juge unique au détriment de la collégialité qui garantit l’impartialité de la décision, diminution des crédits d’enquête au détriment de la recherche de la vérité, standardisation des jugements au détriment de la délibération et refonte de la carte judiciaire qui rationalise peut-être la productivité en supprimant des tribunaux – 178 tribunaux d’instance, 22 tribunaux de grande instance, etc. –, mais éloigne la justice des citoyens.

Ensuite, le travail de la justice est désorganisé par une succession et un empilage de lois pénales qui déséquilibrent le système en renforçant les magistrats du parquet soumis hiérarchiquement au pouvoir exécutif et en marginalisant les magistrats du siège indépendants et inamovibles. Non seulement les pouvoirs d’enquête du parquet ont été étendus, mais des pouvoirs de jugement lui ont été donnés : plus de la moitié des affaires pénales se concluent aujourd’hui par des peines décidées par le parquet3. Ce déséquilibre du système pénal n’est pas une élucubration de syndicalistes malveillants ; il a fondé la censure du régime de droit commun de la garde à vue. Dans sa décision du 30 juillet 2010 en effet, le Conseil constitutionnel relève que la procédure pénale ne se déroule plus en trois étapes, l’enquête policière, l’instruction judiciaire et le jugement, mais passe directement de la première à la troisième : « La proportion des procédures soumises à l’instruction préparatoire n’a cessé de diminuer et représente moins de 3 % des jugements et ordonnances rendus sur l’action publique en matière correctionnelle », constate le Conseil. Qui poursuit : « La pratique du traitement dit “en temps réel” des procédures pénales a été généralisée et cette pratique conduit à ce que la décision du ministère public sur l’action publique est prise sur le rapport de l’officier de police judiciaire avant qu’il soit mis fin à la garde à vue ; si ces nouvelles modalités de mise en œuvre de l’action publique ont permis une réponse pénale plus rapide et plus diversifiée conformément à l’objectif de bonne administration de la justice4, il n’en résulte pas moins que, même dans des procédures portant sur des faits complexes ou particulièrement graves, une personne est désormais le plus souvent jugée sur la base des seuls éléments de preuve rassemblés avant l’expiration de sa garde à vue, en particulier sur les aveux qu’elle a pu faire pendant celle-ci ; la garde à vue est ainsi souvent devenue la phase principale de constitution du dossier de la procédure en vue du jugement de la personne mise en cause. » En conséquence de ce déséquilibre, le régime de droit commun de la garde à vue, qui avait été déclaré conforme à la Constitution en 19935, est réévalué par le Conseil et… censuré6.

Enfin, le travail de la justice est désorienté par une politique législative l’éloignant des principes qui la guidaient depuis deux siècles. Alors que, progressivement, le relèvement moral, les mesures éducatives et une procédure juridictionnelle spécialisée et adaptée s’étaient imposés comme les principes devant distinguer la justice des mineurs7, Nicolas Sarkozy a fait prendre aux juges le chemin inverse en rapprochant la situation judiciaire des mineurs de celle des majeurs8 oubliant qu’un enfant est un être en devenir, pas un « adulte en réduction » selon le mot du président Badinter résumant l’esprit de l’ordonnance de 1945. Le retour le plus spectaculaire, le changement d’orientation philosophique le plus perturbant a été le vote de la loi sur la rétention de sûreté qui donne aux juges le pouvoir de maintenir en rétention une personne qui a purgé sa peine si les experts considèrent qu’elle présente une particulière dangerosité entraînant un risque de récidive. D’un coup de loi, la politique pénale bascule vers le passé ou le futur décrit dans Minority Report : un homme est enfermé non pour ce qu’il a fait, non pour les actes qu’il a commis et dont il est responsable, mais pour ceux qu’ils pourraient commettre, pour ceux que, sur la base d’un diagnostic psychiatrique de « dangerosité », il est soupçonné capable de commettre. Et, là encore, il est revenu au Conseil constitutionnel de limiter la portée effective de cette loi en jugeant qu’en vertu du principe de non-rétroactivité de la loi pénale elle ne pourrait s’appliquer aux personnes actuellement condamnées9. Ce qui repousse son application à 2023. Sauf si d’ici là…

En attendant, la justice est tourneboulée. Et le dit par ses plus hauts représentants. « En visant le juge, déclare le premier président Vincent Lamanda, on finit par atteindre le citoyen. » Propos sobre, à l’image du personnage, que le procureur général Jean-Louis Nadal explicite avec plus de fougue : « De tout temps, la justice a été brocardée mais le phénomène ne laisse pas d’inquiéter quand, à cette institution fondamentale de la République et de la démocratie, les coups sont portés par ceux qui sont précisément chargés de la faire respecter. Afficher pour la justice une forme de mépris, inspirer à l’opinion des sentiments bas, tout cela avilit l’institution et, en définitive, blesse la République10. »

Discours invraisemblables ! Extraordinaires ! Qui disent à la fois l’intensité vécue des atteintes portées par Nicolas Sarkozy à la dignité du métier de magistrat et au service public de la justice et, aussi, parce qu’ils ont été prononcés par les plus hauts magistrats de France devant les plus hautes autorités de l’État, la conscience de la justice d’être devenue un pouvoir d’équilibre des pouvoirs, un pouvoir de la démocratie : « Viser le juge, c’est atteindre le citoyen. » Le propos est fort mais juste ; la figure du juge est aujourd’hui la figure centrale des sociétés démocratiques contemporaines. Aussi bien du juge judiciaire sur les questions de société – euthanasie, délégation de l’autorité parentale au sein d’un couple homosexuel, logement, etc. –, sur les questions sociales – plan de licenciements, harcèlement moral et/ou sexuel, etc. –, sur les affaires politico-financières – Clearstream, Bettencourt, Karachi, etc. –, que du juge administratif et financier sur l’administration et les collectivités locales. Ou du juge constitutionnel.

La divine surprise QPC

Car la promotion du Conseil constitutionnel est la seule vraie et inattendue nouveauté politique du quinquennat Sarkozy. Créé en 1958 pour empêcher le Parlement de sortir de son domaine de compétences fixé par la nouvelle Constitution, le Conseil s’éveille doucement en 1974 quand, à l’initiative du président Giscard d’Estaing, pouvoir est donné à soixante députés ou soixante sénateurs de le saisir d’un recours en inconstitutionnalité de la loi votée. Battue au Parlement par le jeu de la discipline majoritaire, l’opposition continue le combat politique en le transportant dans un autre lieu, le Conseil constitutionnel, et en utilisant d’autres arguments, la Constitution et les principes de 1789 et 1946 que le Conseil a constitutionnalisés dans sa célèbre décision du 16 juillet 197111. Ainsi ont été soumises au contrôle du Conseil la loi relative à l’interruption de grossesse (1975), la décision relative à l’élection du Parlement européen au suffrage universel (1976), la loi relative aux nationalisations des banques et entreprises (1982), la loi relative à la liberté de la presse (1984), la loi relative à l’égalité entre Français et étrangers (1990), la loi ratifiant le traité de Maastricht (1992), la loi relative à la bioéthique (1994), la loi relative à la justice des mineurs (2002), la loi relative à la transposition de la directive économie numérique (2004), la loi relative aux OGM (2008), la loi relative à la taxe carbone (2009), etc. Plus de six cents décisions entre 1974 et 201012. Le Parlement prend conscience qu’il ne peut plus légiférer librement, qu’il est sous surveillance, que son vote ne suffit plus pour faire loi. Le glissement de pouvoir se mesure au régime de fabrication de la volonté générale : en 1789, « la loi est l’expression de la volonté générale13 » ; deux cents ans plus tard, en 1985, « la loi votée n’exprime la volonté générale que dans le respect de la Constitution14 ». Gouvernement et Parlement n’ont plus le monopole de la production législative ; un juge, le juge constitutionnel, est devenu un des acteurs du régime d’énonciation de la volonté générale.

Mais, jusqu’en 2008, l’accès à ce juge était réservé à la classe politique, le citoyen était exclu. Le contrôle de constitutionnalité restait un contrôle a priori, c’est-à-dire, exercé avant l’entrée en application de la loi, et que seules les autorités politiques pouvaient déclencher. Sans doute, depuis longtemps, des voix s’élevaient en faveur d’un contrôle a posteriori. Au fil du temps, en effet, la pratique révélait les insuffisances objectives du contrôle a priori : il atteint la loi au moment de sa conception alors que l’inconstitutionnalité d’une loi apparaît surtout au moment de son application ; il met face à face le législateur et le juge dans un climat politique encore marqué par les débats parlementaires entre majorité et opposition ; il peut laisser des lois sans contrôle si, pour une raison ou une autre, les politiques s’entendent pour ne pas saisir le Conseil. À ces manques, le contrôle a posteriori remédie puisqu’il est mis en œuvre par le justiciable qui a toujours intérêt à faire valoir qu’au moment où elle lui est appliquée la loi porte atteinte à tel ou tel de ses droits fondamentaux. C’est pourquoi, à la fin des années 1980, un mouvement se dessine en faveur du contrôle a posteriori. Robert Badinter, alors président du Conseil, en fait la proposition dans un entretien au journal Le Monde du 3 mars 1989 et le président de la République, François Mitterrand, la fait sienne dans sa traditionnelle causerie du 14 juillet en se déclarant « partisan d’une révision constitutionnelle qui permettrait à tout Français de saisir le Conseil constitutionnel s’il estime ses droits fondamentaux méconnus ». Repoussée par les sénateurs en 1990, la proposition est reprise par le comité Vedel en 1993 mais, la même année, elle est à nouveau refusée par les parlementaires. Dix-huit ans plus tard, le comité Balladur redécouvre la proposition Badinter-Vedel et le constituant de juillet 2008 accepte enfin d’ouvrir aux justiciables le droit de contester la constitutionnalité de la loi dont il leur est fait application.

QPC : question prioritaire de constitutionnalité. Un nouveau sigle, bizarre et manquant assurément d’élégance, s’impose rapidement dans les cabinets d’avocats, les salles d’audience, les cours d’amphi et les 20 heures annonçant la « QPC Chirac ». De quoi s’agit-il ? De la possibilité pour tout justiciable de soulever devant son juge la question de la constitutionnalité de la loi applicable au litige dont il est partie. Et, si le juge est convaincu du bien-fondé de la question, il doit surseoir à statuer et la transmettre à sa Cour suprême – Cour de cassation pour le juge judiciaire, Conseil d’État pour le juge administratif – qui décide de saisir ou non le Conseil constitutionnel. En cas de saisine, tout repose sur le Conseil : ou il juge la loi conforme à la Constitution et le procès reprend devant la juridiction de base, ou il la juge contraire à la Constitution et la loi est abrogée provoquant l’arrêt définitif du procès et de tous les procès engagés sur le fondement de la loi déclarée contraire à la Constitution. La QPC est donc un nouveau moyen à la disposition des justiciables, personnes physiques ou morales, françaises ou non, et un moyen considérable puisqu’il détermine et conditionne la poursuite et l’issue du procès, quelle que soit l’affaire litigieuse. Si un procès a pour objet un marché public, l’atteinte éventuelle au principe constitutionnel d’égal accès devant la commande publique peut être soulevée ; s’il a p...

Table des matières

• Couverture
• Titre
• Copyright
• Dédicace
• Introduction
• Première partie - La Ve République qui explose
• Seconde partie - La démocratie qui se cherche
• Conclusion