Faire vivre le dialogue social dans la fonction publique territoriale

Jean-Paul Guillot, Dominique-Anne Michel

• Éditeur: Éditions de l'Atelier
• Année: 2011
• Imprimer l'ISBN: 9782708241497
• ISBN de l'eBook: 9782708251045
• Sujet: Droit
• Sujet: Négociation

La loi du 5 juillet 2010 « relative à la rénovation du dialogue social » dans la fonction publique incite les partenaires sociaux à faire de la négociation un véritable levier de progrès au bénéfice des usagers et des salariés.
Ce texte, qui concerne cinq millions d'agents, peut changer la donne dans la fonction publique territoriale. En effet, il élargit – à tous les niveaux pertinents – le champ de la négociation, base la représentativité syndicale sur l'élection, crée un conseil commun aux trois fonctions publiques et améliore les garanties des agents investis de mandats syndicaux.
Ce livre explique les nouvelles règles, éclaire les enjeux, relate des situations concrètes de concertation ou de négociation.
? Qu'est-ce que négocier?
? Comment et que peut-on négocier dans le cadre de cette nouvelle loi?
? Qu'en disent les différents acteurs: responsables politiques, syndicalistes, élus, cadres de l'administration, experts?
? Comment initier et mener à bien un cycle de concertations et de négociations?
Donnant la parole à l'ensemble des acteurs, cet ouvrage est destiné aux élus, aux directeurs et à leurs équipes comme aux syndicalistes et salariés de la fonction publique territoriale.

Le dialogue social en action

Objet d'une importante réorganisation, la fonction publique territoriale doit affronter de multiples défis, dans un contexte budgétaire tendu. Les employeurs et les organisations syndicales ont déjà une certaine expérience de la négociation au plus près des conditions d'exercice des missions des agents. Ceux qui ont initié des démarches de dialogue auraient eu de bonnes raisons de ne rien faire. Pourtant ils ont agi et ne l'ont manifestement pas regretté.

La fonction publique territoriale est aujourd'hui confrontée à des mutations que la loi incite désormais à aborder par la négociation. Dans son discours d'introduction aux premières Assises du dialogue social dans la fonction publique, Jean-Paul Delevoye a insisté sur la nécessité de « réveiller l'éthique du service public », de retrouver le sens du bien commun, car le dialogue ne vaut que si tous ses acteurs ont la même perception des enjeux. « En France, nous ne sommes pas doués pour la conduite du changement. [...] Or, on ne peut pas gérer le service public d'aujourd'hui avec les outils d'hier, a-t-il affirmé. L'autorité imposée d'en haut sera de plus en plus contestée [...]. Si l'on veut être exigeant avec les salariés, il faudra l'être aussi avec les managers. Il faut une réciprocité. Un nouveau rapport entre les managers et les organisations syndicales. Être dirigeant, ce n'est pas être supérieur à ceux que l'on dirige, mais plus responsable. Être syndicaliste, ce n'est pas défendre des intérêts particuliers mais militer pour une cause collective. »

Un contexte marqué par l'incertitude

Dans son dernier rapport en tant que médiateur de la République, en février 2010, Jean-Paul Delevoye avait déclaré la France en situation d'« usure psychique », avec des rapports humains de plus en plus dégradés, dans la famille, dans la ville ou au travail. Les dernières enquêtes réalisées auprès des agents de la fonction publique confirment le diagnostic : un fonctionnaire sur quatre seulement est « optimiste » quant à l'avenir du service public, selon une enquête de l'Ifop pour Accenture et Les Échos{35}, réalisée en novembre 2010 dans la fonction publique territoriale et d'État. L'inquiétude se cristallise sur les réformes en cours, seules 22 % des personnes interrogées s'estimant bien informées à leur sujet, même si 73 % les jugent indispensables.

Si les salariés sont anxieux, leurs employeurs – en l'occurrence les élus locaux – ne le sont pas moins. Leurs inquiétudes sont multiples et transcendent les clivages politiques :

– La récente réforme territoriale (cf. encadré page 42), votée de justesse au Parlement à la fin 2010, est vécue par beaucoup d'édiles comme une démarche de « recentralisation », entre autres parce qu'elle remet partiellement en cause la clause dite « de compétence générale », qui a permis ces vingt dernières années à certains territoires de prendre des initiatives dans de multiples domaines{36} (culture, tourisme, enseignement supérieur, développement économique).

– Cette même réforme est critiquée par les défenseurs de la parité car elle supprime le scrutin de liste, ce qui de facto sera préjudiciable aux femmes.

– Les transferts de charge de l'État vers les départements, en particulier dans le domaine social (revenu de solidarité active ou RSA, allocation personnalisée d'autonomie ou APA, prestation de compensation du handicap ou PCH), sans que les budgets correspondants ne suivent, mettent en péril les finances de nombreux conseils généraux, qui ont même intenté à ce sujet des actions en justice contre l'État{37}. Tous les ans, ces dépenses sociales augmentent de 4 %, tandis que les dotations de l'État stagnent, de même que les recettes de la fiscalité locale. Une douzaine de départements sont aujourd'hui en déficit.

– Les régions souffrent de l'amputation d'une bonne part de leur autonomie fiscale, consécutive à la suppression de la taxe professionnelle. Elles ne maîtrisent plus que la part modulable de la taxe intérieure sur les produits pétroliers et la taxe sur les cartes grises, soit seulement 12 % de leurs recettes.

Le président de l'Association des régions de France (ARF), Alain Rousset, a déclaré le 15 septembre 2010 que la réforme territoriale serait « abrogée » en cas d'alternance politique en 2012. Même sur les bancs de la majorité, celle-ci passe mal. « Elle était fondée sur le présupposé que les pouvoirs publics locaux en France ne fonctionnaient pas bien. Pour quiconque connaît les choses de l'intérieur, c'est absolument faux, estime Philippe Laurent, maire de Sceaux{38}. On sait qu'un diagnostic erroné et non partagé conduit rarement à une réforme pertinente. »

Les organisations syndicales de la fonction publique territoriale ne sont pas en reste. En janvier 2010, une intersyndicale rassemblant la CGT, la FSU et Sud appelait les agents à débattre sur le terrain de l'avenir du service public et à manifester devant les mairies ou les sièges des exécutifs régionaux ou départementaux. « L'assèchement des ressources des collectivités locales va conduire de fait à la généralisation des mesures déjà en œuvre dans la fonction publique d'État, avec le non-remplacement d'un fonctionnaire sur deux au sein de nos collectivités, craint Baptiste Talbot, secrétaire général de la FDSP-CGT. Avec comme conséquence la limitation des activités de services publics et le transfert de pans entiers d'activités, assurées aujourd'hui en régie, vers le secteur privé, voire leur abandon{39}. »

L'Assemblée des Départements de France (ADF) et la CFDT ont publié de leur côté, en avril 2010, un communiqué commun mettant en garde contre les effets de la réforme territoriale sur la cohésion sociale.

La réforme territoriale

La loi du 16 décembre 2010{40} est l'aboutissement d'un processus de réflexion lancé en 2008, avec le Comité Balladur. La réforme territoriale a été qualifiée de « chantier prioritaire » par le président de la République.

La loi, qui modifie en profondeur l'architecture institutionnelle, prévoit notamment le remplacement des conseillers généraux et régionaux par des conseillers territoriaux. Siégeant à la fois au conseil général et au conseil régional, ils seront élus pour six ans au scrutin uninominal majoritaire à deux tours, dans le cadre de cantons redécoupés. Cette disposition va faire passer le nombre d'élus de 6 000 à 3 000.

Les départements ou régions vont pouvoir fusionner, avec l'accord de toutes les assemblées concernées et de la population consultée par référendum.

Un nouvel échelon est créé : la métropole. Destinée aux zones urbaines atteignant 500 000 habitants, elle a vocation à se substituer aux collectivités préexistantes sur son territoire (communes, communautés et conseil général).

La loi prévoit également un nouveau dispositif pour faciliter la fusion entre plusieurs communes.

Imposée par la volonté d'un président de la République soucieux de mettre un terme à l'empilement des structures et à l'enchevêtrement des compétences, la réforme territoriale se combine avec deux autres chantiers présidentiels. Le premier est la modernisation de l'État, qui se traduit par la fusion d'un certain nombre de ses services décentralisés (anciennes directions départementales et régionales de ministères). Le second est celui de la Révision générale des politiques publiques (RGPP), qui impose dans les services de l'État, entre autres mesures d'économie, le non-remplacement d'un fonctionnaire sur deux partant à la retraite. Cette dernière mesure ne s'applique pas aux exécutifs locaux, qui sont libres de gérer leurs effectifs, mais l'étranglement financier que leur impose l'État revient de fait à les contraindre à comprimer leurs budgets{41}.

En outre, les effets de l'Acte II de la décentralisation, à savoir le transfert massif d'agents de l'État vers les collectivités territoriales, n'ont pas encore été « digérés » alors que d'autres sont à venir. Ces réorganisations, qui n'en sont pas toutes au même stade de réalisation, créent une certaine insécurité dans la perception par les agents de leur place et de leurs missions.

Ainsi, la perspective de voir émerger des « communes nouvelles » constituées à partir de fusions, ou encore de nouvelles intercommunalités, suscite des craintes chez les élus municipaux, mais aussi chez les syndicats. Les représentants de la CGT des neuf communes de l'Est parisien{42}, regroupées depuis janvier 2010 dans une intercommunalité appelée « Est Ensemble », redoutent que l'on sacrifie à l'occasion de ce regroupement certains pans du service public. Leur attitude reflète l'état d'esprit dominant des agents qui disent en substance « oui à la réforme et à la rationalisation, mais pas sans nous et pas au détriment de nos missions ».

Un dialogue social à deux fois trois parties

« La fonction publique territoriale a pour particularité d'être organisée autour d'un État producteur de normes et de collectivités dotées d'une certaine autonomie dans la gestion de leurs ressources humaines, analyse Baptiste Talbot. Il en découle un double niveau de dialogue social à trois parties. Au niveau national entre l'État, les représentants des élus et les représentants syndicaux des personnels ; au niveau local entre les élus, les cadres de l'administration et les représentants syndicaux. Certaines collectivités vivent sous le signe du dialogue permanent et efficace, d'autres jouent clairement la carte de l'anti-syndicalisme, avec un impact négatif sur le service rendu aux usagers. »

Des effectifs qui se stabilisent

En 2008, la fonction publique territoriale emploie 1 825 000 salariés, dont 80 % d'agents de catégorie C, 12 % d'agents de catégorie B et 8 % de catégorie A. La catégorie C est composée de près de 70 % de femmes. Globalement, la proportion de non-titulaires est d'environ 20 %.

Selon le secrétariat d'État à la Fonction publique, les collectivités territoriales ont créé 340 000 emplois entre 1997 et 2007, « hors transferts de compétences ». Le rapport annuel de la fonction publique indique que 44 000 fonctionnaires d'État, principalement ouvriers et techniciens des routes départementales, lycées et collèges, ont été transférés en 2008 aux départements.

D'après une étude réalisée par le groupe Randstad{43} auprès de responsables en ressources humaines de la fonction publique territoriale au cours de l'été 2010, une majorité (58 %) d'entre eux prévoyait une stagnation des effectifs en 2011, un quart s'attendant à une hausse et 15 % à une baisse.

Par ailleurs, selon ce baromètre, moins de la moitié des répondants (43 %) estiment que toutes les personnes partant à la retraite en 2011 seront remplacées ; 13 % planifient un remplacement sur deux et 11 % un remplacement sur trois, voire moins.

Le baromètre souligne par ailleurs que le recours à l'intérim, légal depuis août 2009 dans le secteur public, est désormais envisagé pour des métiers variés, allant d'infirmier à animateur, en passant par chef de projet informatique.

Au niveau national, les élus comme les organisations syndicales se déclarent plutôt satisfaits de la qualité de la concertation au sein du Conseil supérieur de la fonction publique territoriale (CSFPT), où la représentation des employeurs reflète la pluralité politique. Les syndicats qui y siègent considèrent le CSFPT comme « un espace de dialogue et de construction de propositions satisfaisant », écrivent les auteurs d'un rapport réalisé en 2007 sur le dialogue social dans la fonction publique territoriale{44}.

« Les travaux du CSFPT butent néanmoins régulièrement sur une réalité, qui pèse sur le dialogue social dans l'ensemble de la fonction publique, estime Baptiste Talbot. Décideur en dernière instance, le gouvernement ne brille pas par son ouverture d'esprit ni par sa volonté de tenir compte du point de vue de ses interlocuteurs, qu'ils soient élus locaux ou représentants syndicaux. »

« On ne peut pas vraiment parler de dialogue social à propos des discussions au CSFPT, estime pour sa part Michel Yahiel, délégué général de l'Association des Régions de France (ARF). C'est avant tout un lieu de concertation avec l'État, où les élus sont généralement les seuls à s'exprimer, dans un certain pluralisme. Mais il n'y a pas de dialogue au CSFPT avec les organisations syndicales en tant que telles parce que les élus ne s'expriment pas, dans ce contexte, comme employeurs. »

À ce jour, la négociation,...

Table des matières

• Page de titre
• Sommaire
• Remerciements
• Pourquoi ce livre ?
• Une volonté partagée de rénovation
• Une loi pour déployer largement la négociation
• Le dialogue social en action
• Engager la dynamique sur le terrain
• Index des personnes citées dans l'ouvrage