Faire vivre le dialogue social dans la fonction publique d'Etat

Jean-Paul Guillot, Dominique-Anne Michel

• Éditeur: Éditions de l'Atelier
• Année: 2011
• Imprimer l'ISBN: 9782708241503
• ISBN de l'eBook: 9782708251038
• Sujet: Law
• Sujet: Negotiation

La loi du 5 juillet 2010 « relative à la rénovation du dialogue social » dans la fonction publique incite les partenaires sociaux à faire de la négociation un véritable levier de progrès au bénéfice des usagers et des salariés.
Ce texte, qui concerne cinq millions d'agents, peut changer la donne dans la fonction publique d'État. En effet, il élargit – à tous les niveaux pertinents – le champ de la négociation, base la représentativité syndicale sur l'élection, crée un conseil commun aux trois fonctions publiques et améliore les garanties des agents investis de mandats syndicaux.
Ce livre explique les nouvelles règles, éclaire les enjeux, décrit des situations concrètes de concertation ou de négociation.
? Qu'est-ce que négocier?
? Comment et que peut-on négocier dans le cadre de cette nouvelle loi?
? Qu'en disent les différents acteurs: responsables politiques, syndicalistes, élus, cadres de l'administration, experts?
? Comment initier et mener à bien un cycle de concertations ou de négociations?
Donnant la parole à l'ensemble des acteurs, cet ouvrage est destiné aux directeurs et à leurs équipes comme aux syndicalistes et salariés de la fonction publique d'État.

Le dialogue social en action

La fonction publique d'État est aujourd'hui l'objet de réformes de grande ampleur, touchant tous les ministères, à tous les niveaux. La tradition de l'État régalien se traduit souvent par l'absence de dialogue avec les agents et les responsables syndicaux. Il y a néanmoins des exemples significatifs de démarches de concertation et de négociation menées avant la signature des accords de Bercy. Ceux qui les ont initiées dans des contextes difficiles auraient eu de bonnes raisons de ne rien faire. Pourtant ils ont agi et ne l'ont manifestement pas regretté.

La fonction publique d'État est aujourd'hui confrontée à des mutations que la loi incite désormais à aborder par la négociation. Dans son discours d'introduction aux premières Assises du dialogue social dans la fonction publique, Jean-Paul Delevoye a planté le décor en insistant sur la nécessité de « réveiller l'éthique du service public » pour permettre aux différentes parties prenantes – usagers, agents, équipes d'encadrement, syndicalistes, responsables politiques – de retrouver le sens du bien commun, car le dialogue ne vaut que si tous ses acteurs ont la même perception des enjeux. « En France, nous ne sommes pas doués pour la conduite du changement. [...] Or, on ne peut pas gérer le service public d'aujourd'hui avec les outils d'hier, a-t-il affirmé. L'autorité imposée d'en haut sera de plus en plus contestée [...]. Si l'on veut être exigeant avec les salariés, il faudra l'être aussi avec les managers. Il faut une réciprocité. Un nouveau rapport entre les managers et les organisations syndicales. Être dirigeant, ce n'est pas être supérieur à ceux que l'on dirige, mais plus responsable. Être syndicaliste, ce n'est pas défendre des intérêts particuliers mais militer pour une cause collective. »

Le paradoxe de l'État régalien

Dans son dernier rapport de médiateur de la République, en février 2010, Jean-Paul Delevoye avait déclaré la France en situation « d'usure psychique », avec une qualité des rapports humains de plus en plus dégradée, dans la famille, dans la ville ou au travail. Les dernières enquêtes réalisées auprès des salariés de la fonction publique corroborent ce constat.

Seul un fonctionnaire sur quatre est « optimiste » quant à l'avenir de la fonction publique, selon une enquête de l'Ifop pour Accenture et Les Échos{31}, réalisée en novembre 2010 dans la fonction publique d'État et territoriale. L'inquiétude se cristallise sur la réforme de l'État, jugée pourtant nécessaire par 54 % des sondés mais dont la mise en œuvre inquiète. Parmi les personnes interrogées dont les services ont été réorganisés, 60 % indiquent ne pas avoir été informées du pourquoi de cette restructuration et 70 % qu'elles n'ont pas été associées à la réflexion en amont. 82 % de ces mêmes salariés estiment que leur charge de travail s'est accrue sans que pour autant leur productivité ou l'intérêt de leur poste ne s'améliorent.

Les équipes d'encadrement ne se montrent guère plus enthousiastes. Interrogés sur les fusions de services, les trois quarts des cadres de la fonction publique d'État sondés par Ineum Consulting pour la revue Acteurs publics{32} les trouvent plutôt justifiées sur le fond mais désapprouvent la méthode. Pour 62 % d'entre eux, le bilan est négatif : les critiques se focalisent sur l'absence de concertation, la dégradation du service et l'alourdissement de la charge de travail des agents.

Un chantier mené sans concertation

L'opinion dominante, chez les salariés de la fonction publique, est bien qu'il faut réformer. « Mais pas sans nous », disent-ils en substance. Cette attitude est celle exprimée par les organisations syndicales qui les représentent.

« Nous avons signé les accords de Bercy parce que nous pensions qu'il était important et utile de renouer le dialogue entre pouvoirs publics et syndicats pour discuter des vrais enjeux. Mais pendant que nous discutions, au sein des conférences sociales, des outils de concertation et de dialogue, les négociations salariales continuaient d'être un simulacre », rappelait Bernadette Groison, secrétaire générale de la FSU, lors des premières Assises du dialogue social dans la fonction publique. « Par ailleurs, juste au moment où nous étions sur le point de signer les accords de Bercy, en mai 2008, le gouvernement annonçait les premières mesures de modernisation prises dans le cadre de la Révision générale des politiques publiques (RGPP). Nous ne comprenons pas comment le gouvernement peut d'un côté faire voter une loi de rénovation du dialogue social basé sur un large consensus des partenaires sociaux et d'un autre côté ne pas concerter au moment de lancer un train de réformes de grande ampleur. »

« L'Unsa a toujours défendu l'idée qu'une mise à plat des missions de service public était nécessaire, renchérit Élisabeth David, secrétaire générale de l'Unsa. Mais la méthode choisie méconnaît les principes même du dialogue social, fondé sur une réelle concertation avec les organisations syndicales représentatives. Cette réforme se fait au mépris des agents qui ne sont informés de rien. Certains ne savent plus quelles sont leurs missions ni de quels services ils relèvent, Même les cadres intermédiaires sont dans l'inconnu ! » En n'associant ni l'encadrement ni les organisations syndicales aux travaux de réflexion et de préparation, la RGPP s'est privée d'une composante majeure d'une mise en œuvre réussie.

Une volonté politique affirmée

La modernisation de l'État relève d'une volonté affirmée au plus haut niveau. Faire mieux avec moins de fonctionnaires est une promesse de campagne du président de la République. Dans un discours prononcé le 19 novembre 2007, Nicolas Sarkozy annonce un ambitieux mouvement de réforme. Un mois plus tard, 96 mesures de modernisation sont présentées dans le cadre de la Révision générale des politiques publiques (RGPP). Parmi elles, une diminution d'environ 10 % du nombre des directions centrales des ministères, l'affirmation de l'autorité hiérarchique des préfets de Région, un grand nombre de fusions, restructurations et réorganisations, sans oublier de profonds changements dans les modes de gestion des ressources humaines et les méthodes de travail.

La création de la Direction générale des finances publiques, réunissant les directions des impôts et de la comptabilité publique, la création de 22 directions régionales des entreprises, de la concurrence, de la consommation, du travail et de l'emploi, celle de Pôle Emploi née de la fusion de l'Agence nationale pour l'emploi (ANPE) avec les Assedic, sont autant d'exemples qui affichent le même objectif de « simplification » et de « rationalisation ». La mutualisation des moyens de certains services de support ou le transfert de missions vers des agences font également partie du programme.

Pour réduire les dépenses publiques, le gouvernement a décidé de ne pas remplacer un fonctionnaire sur deux partant à la retraite. Cela représente, sur la période 2008-2012, près de 150 000 agents et une baisse des effectifs d'environ 7 %. En contrepartie des efforts demandés aux salariés, le gouvernement s'est engagé à leur restituer la moitié des économies réalisées. Les organisations syndicales demandaient que cela passe par des mesures de revalorisation collective ; le gouvernement a fait le choix d'un système de rémunération plus individualisé.

La RGPP est unanimement rejetée par les centrales syndicales. « Jamais concertées, ni au Parlement, ni avec les syndicats, les décisions de la RGPP ont été élaborées par quelques hauts fonctionnaires et des conseillers privés, dont certains sont directement intéressés par la privatisation de missions de l'État du fait de l'activité, passée et à venir, de leurs sociétés, déclarait ainsi récemment Jean-Claude Mailly, secrétaire général de Force Ouvrière, dans la revue Acteurs publics{33}. Ces mesures ont entraîné des réductions massives de missions et de services, sans s'intéresser aux conséquences pour les personnels et les usagers{34}. »

La réforme permanente

Présentée comme une rupture par ses initiateurs et vécue comme telle sur le terrain, la RGPP relève en fait d'une certaine continuité. La réforme de l'État a fait l'objet d'une longue série de chantiers, depuis la Rationalisation des choix budgétaires (RCB) des années 1960 jusqu'à la Loi organique relative aux lois de finances (LOLF) opérationnelle depuis juillet 2006, en passant par le renouveau du service public cher à Michel Rocard. Prolongeant les audits de modernisation dits « audits Copé », la RGPP est la dernière manifestation d'un État en réforme permanente.

L'originalité de la RGPP ne réside pas dans ses objectifs. La nouveauté, c'est le recours systématique, aux côtés des corps d'inspection, aux cabinets de conseil privés chargés de réaliser des audits systématiques visant à déterminer les gisements d'économies, les fonctions mutualisables ou externalisables. Il en a résulté des plans d'action et des calendriers, à décliner sur le terrain.

Des raisons d'espérer

Les acteurs du dialogue social sont placés dans une situation paradoxale. D'un côté, la loi de juillet 2010 leur fournit la liste de tous les sujets dont ils sont invités à se saisir, depuis les conditions de travail jusqu'à la formation, en passant par l'égalité professionnelle et la gestion de l'emploi. D'un autre côté, ils n'ont pas été invités à débattre des projets de modernisation en amont des sujets en question.

Que reste-t-il alors à discuter ou à négocier ? Au minimum, les conséquences concrètes des réformes sur la vie quotidienne des collectifs de travail. « Ce n'est pas parce qu'on désapprouve le cadre général qu'on n'a plus, en tant que syndicaliste, la responsabilité de veiller aux conditions de travail des agents », note Vincent Hacquin de la CFE-CGC. Cette posture est également valable pour les équipes de direction et d'encadrement, chargées d'appliquer les réformes, et qui sont en première ligne face aux organisations syndicales. Il ne s'agit pas de « co-gérer » ou de « faire passer » la réforme, mais d'en gérer les conséquences au mieux, voire si possible d'infléchir le cours des événements.

Le changement imposé d'en haut fait partie intégrante de notre tradition régalienne et centralisatrice. Mais par-delà toutes les caricatures, le dialogue social est possible. Des hommes et des femmes, syndicalistes comme dirigeants, en ont fait le choix, que ce soit pour mettre en œuvre telle ou telle réforme ou sortir d'un conflit. Les exemples sont trop peu nombreux mais ils existent.

La DREAL Rhône-Alpes : mener une fusion

La création des directions régionales de l'environnement de l'aménagement et du logement (DREAL) procède directement de la volonté présidentielle de réduire le nombre de directions d'administration centrale. Dans chaque région, les anciennes directions régionales de l'environnement (DIREN), directions régionales de l'équipement (DRE) et directions régionales de l'industrie, de la recherche et de l'environnement (DRIRE) ont été fusionnées au sein d'un nouveau service unifié du ministère de l'Écologie, de l'Énergie, du Développement durable et de la Mer (MEEDDM), « pilote unique, au niveau régional, des politiques de développement durable{35} ». Les DREAL ont été créées en trois vagues (1er janvier 2009, 2010 et 2011). La région Rhône-Alpes a fait partie de la première vague, expérimentale.

Une décision politique nationale

« La décision de créer ces nouveaux services fusionnés était idéologique, estime Patrick Marzin, délégué régional de l'Union nationale des syndicats professionnels-FO en Rhône-Alpes{36}. Il n'y a eu aucune concertation en amont à aucun niveau. Il a fallu mettre en musique sur le terrain et sous la pression du temps des décisions prises en haut lieu. »

Hubert Goetz, directeur adjoint de la DREAL Rhône-Alpes, confirme : « Les décisions sur l'architecture des directions régionales et départementales ont été prises au niveau politique, par exemple le transfert d'une partie de l'ex-DRIRE au ministère du Travail en sortant la partie industrie et métrologie{37} du périmètre DREAL. De même, le maintien d'unités territoriales non rattachées aux préfect...

Table des matières

• Page de titre
• Sommaire
• Remerciements
• Pourquoi ce livre ?
• Une volonté partagée de rénovation
• Une loi pour déployer largement la négociation
• Le dialogue social en action
• Engager la dynamique sur le terrain
• Index des personnes citées dans l'ouvrage