Betriebliches Eingliederungsmanagement in kleinen und mittleren Kommunalverwaltungen

am Beispiel der Gemeinden im Neckar-Odenwald-Kreis

Julien Alexandre Volk, Hochschule für öffentliche Verwaltung, Hochschule für öffentliche Verwaltung

• Editore: Books on Demand
• Anno: 2015
• ISBN:
  9783738669930
• Edizione: 1
• Argomento: Jura
• Categoria: Rechtstheorie & -praxis

Kleine und mittlere Kommunalverwaltungen werden aufgrund ihrer Beschäftigungsstruktur durch Langzeiterkrankungen von Mitarbeiterinnen und Mitarbeitern vor erhebliche Herausforderungen gestellt. Ziel dieser wissenschaftlichen Arbeit ist es, u. a. hemmende und fördernde Faktoren eines Betrieblichen Eingliederungsmanagements explizit für diese Behördendimensionen zu analysieren. Mittels sozialempirischer Untersuchung wird anhand der Gemeinden im Neckar-Odenwald-Kreis der Bedarf sowie Chancen und Schwierigkeiten bei einer Implementierung des BEM in kleinen und mittleren Verwaltungen aufgezeigt. Unter Berücksichtigung der rechtswissenschaftlichen Bedeutung des Betrieblichen Eingliederungsmanagements werden die theoretischen Grundlagen und der Verfahrensablauf dargestellt.Darüber hinaus umfasst diese wissenschaftliche Arbeit eine Orientierungshilfe zur erfolgreichen Ein- und Durchführung des Eingliederungsprozesses, speziell für kleine und mittlere öffentliche Arbeitgeber, sowie Interessenvertretungen.

B) Angewandte Wissenschaft – Das BEM in kleinen und mittleren Kommunalverwaltungen –

Wie im theoretischen Kontext aufgezeigt, verpflichtet § 84 Abs. 2 SGB IX alle Arbeitgeber unabhängig der Rechtsform und Beschäftigungsstruktur, langzeiterkrankten Mitarbeitern ein BEM anzubieten. Die Auffassung des BAG, dass dieses die Verhältnismäßigkeit einer krankheitsbedingten Kündigung konkretisiert, erhöht die Beweis-und Darlegungspflicht der AG und stärkt die rechtliche Position der AN. Weniger umfassend sind die rechtlichen Auswirkungen innerhalb kleiner Beschäftigungsstrukturen, jedoch gilt unabhängig des Kündigungsschutzes die Verpflichtung langzeiterkrankten Beschäftigten ein BEM anzubieten.

Der angewandte Teil dieser Arbeit widmet sich dem wissenschaftlichen Defizit eines BEM in kleinen und mittleren Kommunalverwaltungen. Unter sozialempirischer Betrachtung werden die Voraussetzungen eines BEM in diesen Strukturen analysiert. Zu Beginn wird definiert, was unter kleinen und mittleren Kommunalverwaltungen im engeren Sinne dieser Ausarbeitung verstanden wird und welche Merkmale als auch Herausforderungen diese aufweisen. Die praxisorientierte Ausrichtung erfolgt exemplarisch anhand der Gemeinden im N-O-K. Durch Aufzeigen des Implementierungsstandes wird ermittelt, wie die gesetzliche Verpflichtung bislang umgesetzt wird. Hieran knüpft die Untersuchung einer generellen Notwendigkeit des Instruments, losgelöst von der gesetzlichen Verpflichtung, in kleinen und mittleren Behördendimensionen an. Nach erfolgter Situationsanalyse werden die hemmenden sowie fördernden Faktoren für eine Einführung des BEM aufgezeigt.

Anschließend folgt die Darlegung eines Implementierungskonzepts, wobei aufgezeigt wird, wie eine erfolgreiche Einführung verlaufen kann und welche Maßnahmen sich für einen Eingliederungsprozess anbieten. Der praxisorientierte Teil mündet in einer Abwägung der erlangten Erkenntnisse zur Ein- und Durchführung eines BEM in kleinen sowie mittleren Kommunalverwaltungen und gibt einen systemischen Ausblick.

5. Begriffsbestimmung und Merkmale kleiner und mittlerer Kommunalverwaltungen

5.1. Begriffsbestimmung

Gemeinden, als Grundlage und Glied des demokratischen Staates, sind Gebietskörperschaften des öffentlichen Rechts und besitzen damit Rechtsfähigkeit.¹⁵⁷ Die verfassungsrechtliche Konstitution der Gemeinden nach Art. 28 Abs. 2 Grundgesetz (GG) und Art. 71 Abs. 1 Verfassung des Landes Baden-Württemberg (LV), der sogenannten „Garantienorm der kommunalen Selbstverwaltung“, gewährleistet diesen das Recht, alle Angelegenheiten der örtlichen Gemeinschaft im Rahmen der Gesetze und in eigener Verantwortung zu regeln.¹⁵⁸ Auch den Gemeindeverbänden wird das Recht auf kommunale Selbstverwaltung eingeräumt, nachfolgende Ausführungen beziehen sich allerdings ausschließlich auf Gemeindeverwaltungen.¹⁵⁹

Merkmale der gemeindlichen Zuständigkeit sind die sogenannten Gemeindehoheiten, wie die Personal- oder Organisationshoheit.¹⁶⁰ Zur Organisationshoheit gehört primär das Recht, Verwaltungsorgane eigenständig zu bilden und die Kompetenz, eine innere Gemeindeorganisation selbstständig auszugestalten. Kennzeichnend für die Personalhoheit ist das Recht, Beamte und Angestellte zur ordnungsgemäßen Wahrnehmung der kommunalen Aufgaben zu bestimmen.¹⁶¹ Den Kommunalverwaltungen obliegen im Rahmen der allgemeinen Fürsorgepflicht, Schutz- und Sorgfaltspflichten gegenüber den AN.¹⁶² Hauptverantwortliche sind, gemäß der Gemeindeordnung für Baden-Württemberg, der

Gemeinderat als Hauptorgan und der Bürgermeister als dessen Vorsitzender sowie Leiter der Gemeindeverwaltung.¹⁶³

Im Folgenden werden Kommunalverwaltungen mit bis zu 50 Mitarbeitern,¹⁶⁴ als kleine Verwaltungen bezeichnet. Behörden die eine Beschäftigungsstruktur von 51 bis 300 Mitarbeiter aufweisen, werden als mittlere Kommunalverwaltungen tituliert.

5.2. Merkmale

Von über 112.000 Beschäftigten in kreisangehörigen Gemeindeverwaltungen des Landes Baden-Württemberg sind etwa 57 % in Kommunalverwaltungen mit einer Behördengröße von weniger als 300 Mitarbeitern tätig.¹⁶⁵ Damit bilden diese das größte Ressort, der Beschäftigten im öffentlichen Dienst, innerhalb baden-württembergischer Kommunalverwaltungen.

Im Unterschied zur Privatwirtschaft weisen Kommunen eine große Bandbreite von Produkten auf, deren Erbringung gesetzlich legitimiert ist. Entscheidungen der Legislative sind umzusetzen und bilden einen festen Aufgabenkatalog, weshalb die Mitarbeiter der öffentlichen Verwaltung, bezüglich ihrer Handlungen und Aufgaben, an Recht und Ordnung gebunden sind.

Kommunalverwaltungen sind gemäß der Organisationsdefinition von Kieser und Walgenbach „soziale Gebilde, die dauerhaft ein Ziel verfolgen und eine formale Struktur aufweisen, mit deren Hilfe die Aktivitäten der Mitglieder auf das verfolgte Ziel ausgerichtet werden“.¹⁶⁶ Kleine und mittlere Kommunen weisen spezifische organisatorische und strukturelle Merkmale auf. So ist die Anzahl der Organisationseinheiten und der Stellen, welche unmittelbar

einer Instanz untergeordnet sind, überschaubar. Im Normalfall weisen diese Behördengrößen drei bis zehn Fachbereiche auf, weshalb sich unterhalb der Bürgermeister teilweise nur noch eine Hierarchieebene befindet. Dabei variiert die Anzahl der Mitarbeiter von unter 10 bis zu 300. Beschäftigte in diesen Verwaltungsstrukturen sind für eine Vielzahl von Aufgaben zuständig und befassen sich mit mehreren Aufgabengebieten. Überschneidungen der Tätigkeitsbereiche erfordern von den Mitarbeitern nicht nur spezifische sondern auch generalistische Kenntnisse.¹⁶⁷

Weiteres Merkmal dieser Behördenstrukturen ist eine geringe Anonymität, da die Mitarbeiter einander kennen und dadurch, gerade in kleinen Verwaltungen, eine familiäre Situation entsteht. Dies wirkt sich unmittelbar auf die interne Kommunikation sowie die Arbeitsabläufe aus. Bedingt durch flache Kommunikationsstrukturen ist ein transparenteres, schnelleres und flexibleres Handeln möglich.¹⁶⁸ Interne Kooperation erfolgt dabei, vor allem im Bereich des BEM, oftmals nur informell, punktuell und unstrukturiert.¹⁶⁹ Zuständigkeiten von Eingliederungsprozessen liegen vornehmlich im Personalbereich oder beim Bürgermeister.¹⁷⁰

Einhergehend mit einer höheren Flexibilität, ist der geringe Bedarf an formaler Koordination. Kleine und mittlere Verwaltungsstrukturen verfügen über ein hohes Maß an Anpassungs- und Innovationsfähigkeit. Entscheidungen und Implementierung von Planungsprozessen sowie Organisationsveränderungen erfolgen unkomplizierter und zügiger als in größeren Verwaltungseinrichtungen. Geringe Beschäftigungsstrukturen können allerdings auch hinderlich

sein, da Aufgaben die über das Tagesgeschäft hinaus gehen, kaum bewältigt werden.¹⁷¹

Öffentliche Verwaltungen sehen sich zunehmend den Veränderungen in der Gesellschaft und Arbeitswelt ausgesetzt, welche nachfolgend unter 6.2., anhand der Gemeinden des N-O-K, praxisorientiert aufgezeigt werden.

6. Forschungsfeld Neckar-Odenwald-Kreis

6.1. Daten und Fakten

Der nördlich in Baden-Württemberg gelegene Landkreis Neckar-Odenwald liegt im äußersten Nordosten des Regierungsbezirks Karlsruhe. Die Landkreise Rhein-Neckar, Heilbronn, Hohenlohe, Main-Tauber sowie die Bundesländer Hessen und Bayern bilden dessen Angrenzer. Er erstreckt sich auf eine Fläche von 1.126,28 km² bei 141.847 Einwohnern in 27 kreisangehörigen Gemeinden und weist eine approximative Bevölkerungsdichte von 126 Einwohner/km² auf.¹⁷² Flächenmäßig liegt er damit im oberen Drittel der Landkreise. Bezogen auf die Einwohnerzahl gehört er jedoch den fünf kleinsten im Bundesland an. Angaben des Landesentwicklungsplans von 2002 spiegeln diese Bevölkerungs- und Strukturdichte wider. Er ist einer von fünf Landkreisen, welche der Raumkategorie „ländlich geprägt im engeren Sinne“ zugeordnet wird.¹⁷³

Im Gesamten sind derzeit ca. 1.400 Mitarbeiter des öffentlichen Dienstes in den jeweiligen Gemeindeverwaltungen des N-O-K tätig. Die Stadtverwaltung Mosbach, als einzige Große Kreisstadt des Landkreises, beschäftigt in etwa 280 Mitarbeiter und bildet damit die größte Gemeindeverwaltung im Kreis.¹⁷⁴ Demnach handelt es sich bei allen Gemeindeverwaltungen des Landkreises um kleine und mittlere öffentliche Arbeitgeberstrukturen, da keine über 300 Beschäftigte aufweist.

Abbildung 6: "Geographische Karte des Neckar-Odenwald-Kreis" von der Internetpräsenz des Landratsamtes des N-O-K¹⁷⁵

Mit einer Onlineumfrage werden die strukturellen Merkmale und der Umsetzungsstand eines BEM in kleinen und mittleren Kommunalverwaltungen, anhand der Gemeinden des N-O-K, exemplarisch erforscht. Erhebungsinstrument ist ein Fragebogen mit vorgegebenen und teilweise freien Antwortmöglichkeiten, sowie verschiedene Likert-Skalen, die eine ordinale Skalierung der Antworten ermöglichen. Die Erhebung der Beschäftigtenzahl in den einzelnen Gemeindeverwaltungen ergibt, dass alle Behördengrößen der kleinen und mittleren Kommunalverwaltungen vertreten sind (siehe Abb. 7).

bbildung 7: Umfrage "Beschäftigtenanzahl der Kommunalverwaltungen des N-O-K"

Mit etwa 58 % der befragten Gemeinden sind kleine Kommunalverwaltungen dabei am häufigsten vertreten. Im Umkehrschluss sind mittlere Kommunalverwaltungen, deren Beschäftigtenzahlen zwischen 51 und 300 variieren, mit 42 % vertreten.

In Anbetracht der strukturellen Voraussetzungen der Gemeinden im N-O-K, bietet dieser ideale Forschungsbedingungen, bezüglich der Umsetzung des BEM in kleinen und mittleren Kommunalverwaltungen. Darüber hinaus stellt der demographische Wandel eine überdurchschnittliche Herausforderung für den Kreis dar. Neben dem Landkreis Freudenstadt verzeichnete der N-O-K den höchsten Bevölkerungsrückgang im Jahr 2011.¹⁷⁶

Von 27 befragten Kommunalverwaltungen haben 26 an der Umfrag...