Hochschulcontrolling

Einführung von Berichtssystemen: Prozesse, Strukturen, Vorgehen

Marc Täschner

• Publisher: De Gruyter Oldenbourg
• Year: 2014
• ISBN:
  9783110398663
• Edition: 1
• Topic: Business
• Subtopic: Contabilità statale
• Index: Business

Traditionell wurden staatliche Hochschulen inputorientiert gesteuert, d. h., dass die ministeriellen Ansprüche in Bezug auf die Aufgaben und Mittel einer Hochschule detailliert reglementiert wurden. Aufgrund knapper öffentlicher Finanzmittel werden seit Mitte der 1990er-Jahre ergebnis- und wirkungsorientierte Steuerungsinstrumente eingesetzt und kontinuierlich weiterentwickelt. Sie reglementieren weitgehend den Entscheidungsspielraum staatlicher Hochschulen – sei es im organisatorischen Bereich, der Haushalts- und Wirtschaftsführung oder in Bezug auf die Qualitätsorientierung. Jene von staatlicher Seite her gesetzten Spielregeln bestimmen also den Grad der Handlungsautonomie des Hochschulmanagements.
Angesichts dieser neuen Rahmenbedingungen der Hochschulsteuerung sehen sich staatliche Hochschulen veranlasst stärker strategisch zu Denken und zu Handeln. Das Hochschulmanagement steht nunmehr vor der Herausforderung neben den veränderten ministeriellen Ansprüchen auch oftmals diskrepante Ansprüche weiterer Gruppierungen langfristig zu erfüllen. Wenngleich jede Hochschule eigenständige Priorisierungen vorzunehmen hat, seien insbesondere Ansprüche Studierender, von Professoren und Professorinnen, von Mitarbeitern und Mitarbeiterinnen sowie von öffentlichen und privaten Drittmittelgebern genannt.

1 Einführung und Abgrenzung

Durch eine verschärfte finanzielle Situation des Staates ist seit 1990 ein grundlegender Paradigmenwechsel in der Verteilung von Ressourcen und Finanzmitteln für staatliche Hochschulen in Deutschland zu beobachten (vgl. Budäus 2008, S. 172). Im Kern dieser „zweiten Hochschulreform“ (ebenda; Küpper 2007, S. 82) nach 1968 wird gemäß den Thesen des New Public Managements das Hochschulwesen von einer traditionellen zu einer ergebnisorientierten Steuerung umgewandelt. New Public Management wird als konzeptionelle „Übertragung und Anpassung privatwirtschaftlicher Managementkonzepte auf den öffentlichen Sektor“ (Göbel/Vogel 2010, S. 78) bezeichnet.

Der Begriff Steuerung beschreibt in der Betriebswirtschaft die Lenkung des menschlichen Entscheidungsverhaltens und definiert deshalb den Prozess der Informationsverarbeitung samt zielführender Eingriffe zur Realisierung von Plänen (vgl. Schweitzer/Küpper 2003, S. 2). Wurden im traditionell-bürokratischen Hochschulsystem jährlich a priori finanzielle Mittel zur Aufgabenerfüllung gewährt (sogenannte Inputs), steht im gegenwärtigen Paradigma die Produkt- und Leistungssteuerung (Outputs) sowie deren Wirkungen (Outcomes) im Vordergrund. Zur Erreichung vereinbarter (Leistungs-)Ziele werden zur Leistungserstellung ex ante finanzielle Mittel durch Planung des Ressourcenverbrauchs bereitgestellt. Die politische Einflussnahme auf zu erzielende Leistungserfolge bzw. -wirkungen der Hochschulen wird durch Verknüpfung vorheriger Mittelzuweisung im Vergleich zur vormals isolierten Mittelbewilligung stärker eingestuft (vgl. Schedler/Proeller 2009, S. 133 f.), da durch Partizipation der Hochschulen an der Zieldefinition eine motivierende Anreizwirkung zur Erreichung angenommen wird.

Obwohl die Bildungshoheit und damit die Hochschulsteuerung bei den Bundesländern liegt und unterschiedliche politische Konstellationen regierten, hat sich das neue Steuerungsparadigma im Hochschulwesen – in teils divergenter Ausgestaltung – gesetzlich verankert durchgesetzt (vgl. Jaeger/Leszczensky/Orr et al. 2005; Jaeger 2006; Burkhardt/Quaißer 2005). Es sind seither Steuerungsinstrumente an der Schnittstelle zwischen Land und Hochschulen umgesetzt worden, die Anreize setzen sollen, um unter wettbewerbsähnlichen Bedingungen Effektivitäts- und Effizienzsteigerungen bei einer qualitativ hochwertigen Leistungserstellung zu erzielen (siehe hierzu Küpper 2009, S. 6). Mit der Führung von Hochschulen als Landesbetriebe, gemäß jeweiliger Landeshaushaltsordnungen und den einhergehenden organisationalen Strukturveränderungen, kommen nunmehr zahlreiche betriebswirtschaftliche Instrumente zum Einsatz. Vor allem zählen dazu Globalhaushalte, Zielvereinbarungen, Formelmodelle sowie das betriebliche Rechnungswesen, die sich auf die Leistungserstellung auswirken (vgl. hierzu Jaeger 2006, S. 3 ff.).

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Oftmals erzielen die Steuerungsinstrumente nicht die intendierten motivationalen und anreizorientierten Wirkungen (vgl. Sliwka 2003, S. 305; Schröder 2004, S. 39 ff.) und können sogar Fehlsteuerungseffekte auslösen (vgl. Jaeger 2008, S. 92 ff.; Küpper 2002, S. 930; Handel/Jaeger/Schmidlin 2005, S. 72 ff.; Fangmann/Heise 2008, S. 52 f.). So schreibt der Landesrechnungshof Niedersachsen (2012, S. 92) in seinem Jahresbericht: „Die finanzielle Anreiz- und Steuerungswirkung der leistungsbezogenen Mittelzuweisung ist wegen des geringen Umverteilungsvolumens unbedeutend. Mit dem Instrument der Zielvereinbarung sind entgegen den hochschulgesetzlichen Regelungen keine finanziellen Wirkungen verknüpft.“

Tangiert wird die Hochschulreform durch die Umsetzung der Bologna-Beschlüsse zur Vereinheitlichung des Studiensystems zu einem EU-Binnenmarkt mit einer dreigliedrigen Struktur aus Bachelor-, Master- sowie Doktoratsstudium. Neben den Internationalisierungstendenzen setzt sich durch die Einrichtung von Akkreditierungsrat und -agenturen die fachliche Prüfung oder die Auditierung zur Qualitätsbewertung durch (siehe hierzu Nickel/Ziegele 2012). Prüfung oder Audit, das ist derzeit noch nicht entschieden, dezentralisiert aber das Studiensystem und dadurch wird eine differenzierte Weiterentwicklung der Studiengänge erwartet (vgl. Küpper 2009, S. 9). Aufgrund dessen wird vermehrt die Qualitätsorientierung an Hochschulen, insbesondere die Adaption von Verfahren des Qualitätsmanagements, diskutiert (vgl. Pasternack 2004, S. 8 ff. und 35 ff.; Kaufmann 2009, S. 30 ff.; Banscherus 2011, S. 11 ff.). Die Ausdehnung auf die gesamte Hochschule als Prinzip der qualitätsorientierten Hochschulsteuerung steht nunmehr seit fast zehn Jahren in der Diskussion (vgl. HRK 2006a; HRK 2006b).

1.1 Problemstellung

Die zweite Hochschulreform zeigt, dass sich der Staat aus der Gewährleistung zurückzieht (vgl. Budäus 2008, S. 172). Indem der Staat ergebnisorientiert steuert, wird die Frage nach dem „Wie“ – Wie werden die Ergebnisse erreicht? – den Hochschulen überlassen. Dazu ist eine weitreichende Handlungsautonomie in den staatlichen Hochschulen geschaffen worden. Das macht zugleich ein stärkeres, strategisches Denken und Handeln der Entscheidungsträger erforderlich (vgl. Dworski/Gamm/Gottlieb et al. 2006, S. 30; Scheytt 2007, S. 15; Küpper 2009, S. 7 ff.). Im Zuge der Reform sollen die Entscheidungsträger der Hochschulen in die Lage versetzt werden, ziel- und ergebnisbezogen zu denken und zu handeln (vgl. Homburg/Reinermann/Lüder 1996, S. 2). Breitbach/Güttner (2008, S. 54) beschreiben die hierbei entstehende Herausforderung: „Die Integration und Abstimmung der einzelnen Instrumente zu einem Steuerungssystem ‚aus einem Guss‘ ist die zu bewältigende Aufgabe einer jeden Hochschule. Leitlinie ist, hierbei zwischen strategischen und operativen Aufgaben zu unterscheiden, die jeweils übergeordnete Ebene auf die Wahrnehmung der strategischen Aufgaben zu konzentrieren, die Selbststeuerungsfähigkeit der dezentralen Ebene zu mobilisieren und zu stärken, wobei der strategische Zusammenhang gewahrt bleiben muss.“

Anspruchsgruppen werden allgemeinhin als diejenigen Gruppen oder Personen definiert, die die Erreichung der organisationalen Ziele beeinflussen oder durch sie beeinflusst werden (vgl. Freeman/Harrison/Wicks et al. 2010, S. 207). An Hochschulen sind dies beispielsweise der Staat als Vertreter der Öffentlichkeit, Studierende, Mitarbeiter, Professoren oder Drittmittelgeber etc. Nimmt man divergente Erwartungen hochschulischer Anspruchsgruppen an, erscheint der strategische Zusammenhang, oftmals auch als Hochschulprofil bezeichnet (siehe bspw. Graf 2009, S. 40 ff.), besonders herausfordernd für die staatlichen Hochschulen zu sein. Die Frage „Wofür stehen wir?“ haben viele Hochschulen für sich noch nicht oder nur unzureichend beantwortet. Schließlich wollen Ansprüche langfristig ausgeglichen werden (vgl. Freeman 2004, S. 231). Die Festlegung von Leitbildern und Missionen ist nur der Teil der Strategiefindung – die Umsetzung von Strategien und Programmen bedingen oftmals mehr Anstrengung und Akzeptanz als man voraussetzt. Um die Erwartungen an Ressourcen-und Leistungsziele hochschulischer Anspruchsgruppen zu erfüllen, erlangen Entscheidungsprozesse mit strategischen und operativen Planungs- und Kontrollinstrumenten daher zunehmend an Bedeutung.

Wird das externe Rechnungswesen mit der Aufstellung eines Jahresabschlussberichts zur Rechenschaft der Hochschulen für die gewährte Autonomie verstanden, ist die Kosten- und Erlösrechnung die interne Komponente des Rechnungswesens. Das Instrument ist auf die Rechnungsziele hin grundsätzlich frei gestaltbar, soll den kurzfristigen Erfolg messen und dadurch Informationen zur operativen Entscheidungsfindung liefern (vgl. Schweitzer/Küpper 2003, S. 11). Die Verwendung der Kosten- und Erlösrechnung in Entscheidungsprozessen einer Hochschule reicht aber nicht aus. Bei der Ausgestaltung der Kosten- und Erlösrechnung müssen in erster Linie staatliche Vorgaben für externe Berichtspflichten beachtet werden. Die Gestaltung des Instruments ist somit auf die kurzfristige Rechenschaftslegung für den Staat und der EU hin ausgerichtet. Dies ist durchaus sinnvoll, bedenkt man, dass in Hochschulen wirtschaftliche Tätigkeiten anfallen und dem Beihilfeverbot unterliegen. Größtenteils sind jedoch hoheitliche Lehr- und Forschungstätigkeiten zu erbringen und aufgrund fehlender Marktmechanismen ist die Kalkulation einer Preisuntergrenze, beispielsweise für Studiengänge, daher sinnlos. Die kurzfristig-operative Planung und Kontrolle hat zudem zur Folge, dass keine Informationen der strategischen Hochschulentwicklung generiert werden. Viele Entscheidungen sind aber langfristiger Natur (z. B. Berufungen, Baumaßnahmen). Die Kosten- und Erlösrechnungen sind darüber hinaus auf die Generierung wirtschaftlicher Kennzahlen ausgerichtet und vernachlässigen die Sachzieldominanz in Hochschulen. Es werden somit ausschließlich monetäre Informationen zur (kurzfristigen) Entscheidungsfindung bereitgestellt. Nichtmonetäre Leistungen und Wirkungen einer qualitätsorientierten Steuerung bildet das Instrument nicht ab (vgl. Kirchhoff-Kestel 2006, S. 4; Witte 2001, S. 80 ff.).

1.1.1 Notwendigkeit von Hochschul-Berichtssystemen

Zwar ist die monetäre Komponente auch in Hochschulen ein äußerst wichtiger Bestandteil der Steuerung (siehe hierzu Schubert 2009, S. 67 ff.), aber ein zentraler Ansatzpunkt für das Schaffen einer umfassenden Handlungsfähigkeit wird in der Umsetzung mehrdimensionaler Informationssysteme gesehen. Diese Systeme sind auf die Bedarfe der Entscheidungsträger ausgerichtet, bilden die hochschulischen Bezugsebenen ab und fokussieren nicht isoliert den Geldverbrauch, sondern erfassen auch die an den Sachzielen ausgerichteten nichtmonetären Leistungen (vgl. Budäus 2008, S. 173; Küpper 2000, S. 116). Nach Küpper (2007, S. 87) liegt ein Schwerpunkt der Hochschulen zudem im Ausbau langfristiger Investitionsplanungen.

Witte (2001, S. 92 f.) fordert zur Planung und Abbildung mehrdimensionaler Sachziele, dass die rein monetär ausgerichtete Kosten- und Erlösrechnung um Berichts- und Kennzahlensysteme ergänzt werden sollte. Zudem identifizierten Dworski/Gamm/Gottlieb et al. (2006, S. 32) in einer bundesweiten Umfrage, dass betriebswirtschaftliche Instrumente, wie die Balanced Scorecard, Leistungsv...