Introduzione al diritto internazionale

Fulvio Maria Palombino

• Publisher: Editori Laterza
• Year: 2021
• ISBN:
  9788858146866
• Topic: Diritto
• Subtopic: Giurisprudenza

Una introduzione chiara, agile e originale alle categorie e agli istituti fondamentali del diritto internazionale in edizione riveduta e aggiornata.

A distanza di più di un anno dall'uscita della Introduzione al diritto internazionale, questa seconda edizione riveduta e aggiornata intende rispondere a una duplice esigenza: la prima è quella di considerare le principali novità della prassi internazionale, con particolare attenzione alle vicende riguardanti l'Italia; la seconda, invece, può dirsi 'fisiologica', riflettendo la necessità di rivedere parzialmente il contenuto del volume tenendo conto dei numerosi spunti di riflessione emersi nel dialogo costante con docenti e studenti.

III.
Il diritto internazionale particolare

1. Introduzione

Con l’espressione «diritto internazionale particolare» si intendono le norme tipicamente prodotte da trattati, o accordi⁶⁴, internazionali e che, a differenza di quelle generali, vincolano solo ed esclusivamente le parti contraenti. In questo capitolo, oltre che del regime giuridico degli accordi, ci occuperemo sia delle fonti previste da accordo (o fonti di terzo grado) sia delle restanti fonti (o presunte tali) del diritto internazionale.

2. L’accordo

Parlando della codificazione del diritto internazionale [supra, cap. II, par. 2.1], si è già accennato al fatto che la materia dei trattati risulta disciplinata dalla Convenzione di Vienna del 1969, un accordo di codificazione che come tale, e almeno in gran parte, si limita a recepire norme di natura consuetudinaria. Ad essa, dunque, si farà ampiamente riferimento nelle pagine che seguono.

Posto che ai sensi dell’art. 6 della Convenzione, ogni Stato ha la capacità di concludere un trattato, è sempre la Convenzione, all’art. 2, lett. a), a chiarire il significato di questo termine, definendolo come «un accordo internazionale concluso in forma scritta fra Stati e regolato dal diritto internazionale, contenuto sia in un unico strumento sia in due o più strumenti connessi, qualunque ne sia la particolare denominazione».

Questa norma va poi coordinata con il successivo art. 3 (rubricato «Accordi internazionali che non rientrano nell’ambito di applicazione della presente Convenzione»), nella misura in cui adotta una nozione più ampia di trattato, quella che noi stessi utilizzeremo ai fini della trattazione della materia: «Il fatto che la presente Convenzione non si applichi né ad accordi internazionali conclusi fra Stati e altri soggetti di diritto internazionale o fra questi altri soggetti di diritto internazionale, né ad accordi internazionali che non sono stati conclusi per iscritto, non pregiudica: a) il valore giuridico di tali accordi; b) l’applicazione a questi accordi di qualsivoglia regola posta dalla presente Convenzione e alla quale essi sono soggetti in base al diritto internazionale indipendentemente da detta Convenzione; c) l’applicazione della Convenzione alle relazioni fra Stati disciplinate da accordi internazionali dei quali siano parti anche altri soggetti del diritto internazionale». Detto ciò in via di premessa, si tratta ora di individuare le possibili modalità di stipulazione di un accordo.

Sotto questo profilo a trovare applicazione è il principio che si può già ricavare implicitamente dalla definizione ampia di accordo di cui all’art. 3, e cioè il principio della libertà delle forme. In base al diritto internazionale, infatti, spetta agli Stati decidere in che modo concludere un accordo, anche in considerazione delle rispettive norme interne sulla competenza a stipulare. Se questo è vero, tuttavia, è altrettanto vero che nella prassi internazionale hanno finito per affermarsi due modalità di stipulazione: quella in forma solenne e quella in forma semplificata.

Accordi in forma solenne. La stipulazione in forma solenne si articola in cinque fasi, di cui quattro necessarie – vale a dire la negoziazione, la firma, la ratifica e lo scambio o deposito delle ratifiche – e una solo eventuale – la registrazione.

Negoziazione. Quanto alla prima fase, essa è funzionale alla negoziazione del testo dell’accordo e viene condotta dai cc.dd. plenipotenziari, ossia organi statali muniti dei «pieni poteri» necessari per negoziare, appunto, in nome e per conto del proprio Stato. Di regola il rappresentante è tenuto a esibire tali poteri, e cioè a provare la sua idoneità ad agire in questa veste. In altri casi, invece, esiste una praesumptio iuris che dispensa talune categorie di persone da una prova siffatta. Tali sono, in base all’art. 7, par. 2, della Convenzione di Vienna, «a) i Capi di Stato, i Capi di governo e i Ministri degli affari esteri, per tutti gli atti relativi alla conclusione di un trattato; b) i capi di missione diplomatica, per l’adozione del testo di un trattato fra lo Stato accreditante e lo Stato accreditatario; c) i rappresentanti degli Stati accreditati a una conferenza internazionale o presso una organizzazione internazionale o uno dei suoi organi, per l’adozione del testo di un trattato in quella conferenza, organizzazione o organo».

Va osservato poi che la complessità di questa fase, ovvero la possibilità di portarla a termine con successo, dipende principalmente da due variabili: l’oggetto del potenziale trattato e il numero di Stati che vi prendono parte. Ciò significa, in altre parole, che tanto più delicata sarà la materia su cui si negozia (si pensi ad esempio alla protezione internazionale dei diritti umani), tanto più numerosi saranno gli Stati coinvolti, quanto più complicato sarà pervenire a un testo condiviso in tempi brevi.

Firma. Una volta redatto il testo dell’accordo, la firma apposta dagli stessi plenipotenziari servirà ad autenticarlo e renderlo definitivo; il che significa che da questo momento in poi non sarà più possibile apportarvi delle modifiche. È solo con la terza fase, però, quella della ratifica, che sorge per lo Stato un vero e proprio vincolo giuridico.

Ratifica. La ratifica è l’atto attraverso cui uno Stato manifesta la propria volontà a vincolarsi a un certo trattato. Ogni Stato è libero di disciplinare la ratifica nel modo ritenuto più opportuno. In genere si tratta però di un atto di competenza del Capo dello Stato.

Ciò è quanto avviene anche in Italia, ove la disciplina della ratifica si ricava dal combinato disposto degli artt. 80, 87 e 89 Cost. Spetta infatti al Presidente della Repubblica ratificare i trattati internazionali (art. 87, 8° co.): previa autorizzazione delle Camere se richiesto dall’art. 80, e cioè allorquando vengano in rilievo «trattati di natura politica, o che prevedono arbitrati o regolamenti giudiziari, o importano variazioni del territorio od oneri alle finanze o modificazioni di leggi»; e in ogni caso su proposta del governo, ossia di uno dei suoi Ministri che provvederà a controfirmare la ratifica, garantendone la validità formale (art. 89, 1° co.). Non è chiaro, però, quale margine di manovra conservi il Capo dello Stato: rispetto al Parlamento, nel caso in cui la ratifica sia stata autorizzata con legge; e rispetto al governo, una volta intervenuta la delibera proponente la ratifica.

Ebbene, in riferimento alla prima questione va ricordato che il Presidente, prima di promulgare la legge di autorizzazione alla ratifica, può chiedere con messaggio motivato una nuova deliberazione sul testo di questa legge. E ciò allorquando, a suo avviso, la legge palesi dei vizi di costituzionalità (art. 74 Cost., 1° co.)⁶⁵. Similmente, e sempre con adeguata motivazione, il Presidente può raccomandare un riesame della delibera governativa. Resta però inteso che nell’uno e nell’altro caso, se le Camere e il governo persistono nel loro atteggiamento, l’intervento presidenziale sarà comunque considerato un atto dovuto.

Certo, vi sono dei casi limite, per quanto piuttosto ipotetici, in cui il Presidente potrebbe rifiutare la ratifica: tali sarebbero le ipotesi in cui manchino gli atti costitutivi del procedimento di formazione, ad esempio la delibera governativa; ovvero che dalla sottoscrizione dell’atto discenda una responsabilità del Presidente ex art. 90 Cost., e cioè per alto tradimento o attentato alla Costituzione [Lippolis, p. 247]. Ma al di fuori di questi casi, l’intervento presidenziale resta un atto dovuto, essendo la ratifica espressione dell’indirizzo di politica estera del governo «cui il Presidente della Repubblica deve rimanere estraneo» [Furlan, p. 168]. Non può condividersi, dunque, quell’orientamento dottrinale incline a estendere a dismisura la discrezionalità del Capo dello Stato.

Secondo quest’orientamento, in particolare, al Capo dello Stato – quale garante del rispetto della Costituzione – spetterebbe il diritto-dovere di rifiutare la ratifica [Cassese, pp. 273-275]. Vi sarebbero per lo meno due ragioni a spingere in tal senso. In primo luogo, dato che la durata e gli effetti dei trattati trascendono le maggioranze parlamentari, occorrerebbe arginare i tentativi del governo di assumere obblighi internazionali, ancorché in contrasto con la Costituzione. In secondo luogo, l’eventuale successiva declaratoria di incostituzionalità della legge di esecuzione di quel trattato sarebbe idonea a impegnare la responsabilità dello Stato sul piano internazionale. Ma, come si è già detto, trattasi di una tesi difficile da sostenere, visto che: in Italia non esiste un controllo preventivo di costituzionalità, che è quello che si realizzerebbe riconoscendo un potere del genere al Capo dello Stato; e in ogni caso il controllo presidenziale non può spingersi oltre quanto previsto dalla Costituzione, e cioè oltre la possibilità di provocare un riesame della legge di autorizzazione da parte delle Camere – laddove tale legge sia necessaria – ovvero della delibera governativa.

Scambio o deposito delle ratifiche. Da ultimo, il trattato si perfeziona ed entra in vigore sul piano internazionale con lo scambio o il deposito delle ratifiche. In caso di scambio – il procedimento a cui si ricorre in genere per i trattati bilaterali – l’accordo entra in vigore immediatamente. Nel caso del deposito, invece, ciò che accade in genere è che il testo dell’accordo individui il depositario delle ratifiche, ad esempio un organo dell’organizzazione internazionale che ha promosso la convenzione, e indichi contestualmente il numero di depositi necessari affinché il trattato entri in vigore per lo meno tra gli Stati che vi abbiano provveduto.

Sempre ragionando attraverso la lente dell’ordinamento italiano, lo scambio o il deposito della ratifica è di competenza del governo, il quale decide quando e se procedere in questo senso. Ciò conferma quanto si osservava poc’anzi, e cioè che la ratifica resta un atto solo formalmente presidenziale, ma sostanzialmente governativo, in quanto esprime l’indirizzo di politica estera del governo. Ad oggi, inoltre, esiste almeno un caso in cui l’esecutivo non ha perfezionato un accordo sul piano internazionale. Si fa riferimento all’iter parlamentare seguito nel 2001 per consentire il recepimento (mai perfezionatosi, appunto) della Convenzione di Oviedo del 1997 sui diritti dell’uomo e la biomedicina. E infatti sebbene l’allora Capo di Stato (Carlo Azeglio Ciampi), previa autorizzazione delle Camere espressa con l. 28 marzo 2001, n. 145, avesse provveduto a ratificarla, il governo non ha mai depositato la ratifica presso il Segretario generale del Consiglio d’Europa, come espressamente richiesto dall’art. 33, par. 4, della Convenzione [infra, cap. V, par. 4; Palombino].

Registrazione del trattato. Quanto poi alla registrazione del trattato, essa costituisce una fase solo eventuale. In dettaglio, ai sensi dell’art. 102, par. 1, della Carta delle Nu, «[o]gni trattato e ogni accordo internazionale stipulato da un membro delle Nu dopo l’entrata in vigore della presente Carta deve essere registrato al più presto possibile presso il Segretariato e pubblicato a cura di quest’ultimo». Senonché, la mancata registrazione del trattato non ha alcuna incidenza sulla sua entrata in vigore. L’unica conseguenza sarebbe infatti quella indicata nel par. 2 dello stesso articolo, ove si riconosce che «[n]essuno dei contraenti di un trattato o accordo internazionale che non sia stato registrato [...] potrà invocare il detto trattato o accordo davanti a un organo delle Nu», ivi compresa la Corte internazionale di giustizia [infra, cap. VII, par. 5].

Anche sotto quest’ultimo profilo, peraltro, non mancano opinioni che contestano una interpretazione rigidamente formalistica della Carta e osservano come la stessa invocabilità del trattato davanti agli organi delle Nu non verrebbe meno per effetto della mancata registrazione; ciò per lo meno laddove sia chiaro che l’intenzione delle parti non fosse quella di occultare il trattato, e cioè di disattendere quell’esigenza di pubblicità a cui risponde la registrazione [Pascale]⁶⁶.

Accordi in forma semplificata. Passiamo ora all’ipotesi in cui il trattato venga stipulato secondo la forma semplificata, vale a dire quella forma di stipulazione a cui gli Stati ricorrono sempre più frequentemente in ragione dei benefici che ne discendono in termini sia di speditezza sia di semplificazione delle procedure associate alla ratifica.

In dettaglio, volendo utilizzare una definizione ampia, di accordi in forma semplificata può parl...