Introduzione al diritto dell'Unione europea

Giorgio Gaja, Adelina Adinolfi

• Publisher: Editori Laterza
• Year: 2020
• ISBN:
  9788858142073
• Topic: Law
• Subtopic: Jurisprudence
• Index: Law

Questa nuova edizione del volume, mantenendo l'obiettivo di fornire un'esposizione sintetica della parte generale della materia, dà conto anzitutto delle conseguenze di carattere istituzionale derivanti dal recesso del Regno Unito dall'Unione europea; sono inoltre riferite le novità relative all'elezione del Parlamento europeo del maggio 2019 e alla successiva nomina della Commissione per il mandato 2019-2024. È dato conto altresì della riforma del sistema giudiziario dell'Unione e dei principali sviluppi della giurisprudenza della Corte di giustizia, con riguardo, tra l'altro, agli effetti della Carta dei diritti fondamentali e al rispetto dei valori dell'Unione da parte degli Stati membri. Sono infine forniti alcuni aggiornamenti relativi sia alla giurisprudenza della Corte costituzionale italiana in merito al rapporto tra ordinamenti sia alla prassi relativa all'attuazione del diritto dell'Unione nell'ordinamento italiano.

III.
Le istituzioni giudiziarie

1. Introduzione

L’art. 13 Tue annovera tra le istituzioni dell’Unione, oltre a quelle già esaminate nel precedente capitolo, la Corte di giustizia dell’Unione europea, alla quale è affidato il compito di assicurare «il rispetto del diritto nell’interpretazione e nell’applicazione dei Trattati» (art. 19, par. 1, Tue). In realtà tale istituzione si articola al suo interno in due organi: la Corte di giustizia e il Tribunale. Il ricorso a questa singolare «struttura» (che, anche per la denominazione utilizzata, può dare luogo a incertezze) è dovuto alla volontà di evitare di stabilire rigidamente nei Trattati una ripartizione interna di funzioni tra tali organi: il Tue e il Tfue si limitano generalmente ad attribuire determinate funzioni alla Corte di giustizia dell’Unione europea lasciando allo statuto di questa istituzione (che è enunciato nel Protocollo n. 3 allegato ai Trattati) il compito di ripartire le funzioni stesse tra gli organi che la compongono. Tale soluzione presenta il vantaggio di poter riorganizzare l’articolazione interna delle funzioni giurisdizionali senza dover ricorrere al procedimento di revisione dei Trattati. Infatti lo statuto, ad eccezione di alcune sue disposizioni, può essere modificato, ai sensi dell’art. 281 Tfue, secondo la procedura legislativa ordinaria «su richiesta della Corte di giustizia e previa consultazione della Commissione o su proposta della Commissione e previa consultazione della Corte di giustizia». L’art. 257 Tfue prevede che il Parlamento europeo e il Consiglio possano decidere di istituire, mediante un atto legislativo, «tribunali specializzati», cioè organi giudiziari con il compito di decidere in primo grado categorie di ricorsi su specifiche materie. L’unico tribunale specializzato sinora istituito – il tribunale per la funzione pubblica europea, che ha operato dal 2005 al 2016 – è stato soppresso, trasferendone le competenze al Tribunale.

Si è già accennato (cfr. par. II.1) che nell’ambito dell’Unione la separazione fra le istituzioni politiche e quelle giudiziarie non appare sempre in modo netto: non solo perché nell’interpretazione delle norme dell’Unione si constatano non di rado elementi politici, ma anche perché la Corte di giustizia ha fortemente contribuito, come già notato (cfr. par. I.1), a delineare alcuni aspetti fondamentali del sistema. Si è molto discusso del ruolo che la Corte ha avuto nello sviluppo della Comunità (e poi dell’Unione) e delle circostanze che lo hanno consentito. Una di queste è stata la difficoltà di funzionamento dei meccanismi decisionali nelle istituzioni politiche. Di fronte al lento procedere dell’attività normativa, la Corte ha innanzitutto provveduto a consolidarne i risultati, ma è andata assai oltre, incidendo in modo significativo sul sistema delle fonti, sui rapporti fra norme dell’Unione e norme interne e sulla stessa ripartizione delle competenze fra Unione e Stati membri, particolarmente nell’ambito delle relazioni esterne. La Corte ha operato sinora essenzialmente nella direzione di promuovere una più forte integrazione fra gli Stati membri, svolgendo talora un ruolo di supplenza nei confronti delle istituzioni politiche.

Il processo decisionale dell’Unione – pur attualmente ben diverso da quello in origine stabilito, specie per l’ampia prevalenza ormai acquisita dal procedimento di delibera del Consiglio a maggioranza qualificata – potrebbe ugualmente incontrare delle difficoltà, anche a motivo del potere del Parlamento europeo di precludere, sulla base di alcune procedure normative, l’adozione degli atti (cfr. par. II.7). D’altra parte, vi è il rischio che eventuali future pronunce della Corte dirette a compensare le difficoltà di funzionamento dei meccanismi decisionali siano accolte meno favorevolmente se, come è probabile, la Corte avrà più sovente, in una Unione che si prospetta sempre meno omogenea, l’esigenza di risolvere questioni di notevole rilievo politico.

Se una parte della giurisprudenza della Corte ha dato luogo a critiche in alcuni Stati membri, nel complesso essa è stata accolta favorevolmente, sia perché le soluzioni date dalla Corte rispondevano a esigenze largamente sentite sia perché ne è stata riconosciuta, talora con ritardo, l’adeguatezza allo sviluppo del sistema dell’Unione. Si è comunque diffuso un timore per l’«attivismo» della Corte, dal quale potrebbe risultare l’enunciazione di obblighi che gli Stati membri sono poco disposti ad assumere. Questo atteggiamento di timore si manifesta tuttora nella quasi totale esclusione, disposta dall’art. 24, par. 1, Tue e dall’art. 275 Tfue, di competenze della Corte per quanto riguarda le «disposizioni relative alla politica estera e di sicurezza comune» e «gli atti adottati in base a dette disposizioni»; la Corte ha tuttavia affermato che, poiché tali articoli prevedono «una deroga alla regola della competenza generale che l’art. 19 Tue conferisce alla Corte per assicurare il rispetto del diritto nell’interpretazione e nell’applicazione dei trattati», essi «devono dunque essere interpretati restrittivamente» (sent. 24 giugno 2014, causa C-658/11, Parlamento c. Consiglio, EU:C:2014:2025; cfr. anche sent. 19 luglio 2016, H. c. Consiglio, Commissione e Eupm, EU:C:2016:569).

Con il Trattato di Lisbona, la competenza della Corte a pronunciarsi secondo le regole stabilite in via generale è stata estesa, in conseguenza dell’eliminazione della struttura in pilastri (cfr. par. I.1), rispetto alle disposizioni concernenti la cooperazione giudiziaria penale e di polizia e agli atti derivati su di esse fondati. Inoltre, le regole generali si applicano anche rispetto alle disposizioni relative allo spazio di libertà, sicurezza e giustizia, riguardo alle quali, prima del Trattato di Lisbona, la Corte di giustizia disponeva di una competenza più ridotta; resta tuttavia un limite specifico, giacché la Corte, nel pronunciarsi su tali disposizioni, «non è competente a esaminare la validità o la proporzionalità di operazioni condotte dalla polizia o da altri servizi incaricati dell’applicazione della legge di uno Stato membro o l’esercizio delle responsabilità incombenti agli Stati membri per il mantenimento dell’ordine pubblico e la salvaguardia della sicurezza interna» (art. 276 Tfue). Tale limitazione risponde alla volontà degli Stati membri di evitare un controllo da parte della Corte rispetto a misure ritenute espressione di un potere discrezionale statale; spetta tuttavia alla Corte, nell’esercizio delle competenze ad essa attribuite, interpretare tale disposizione del Tfue, e, quindi, definire quali operazioni e attività rientrano nell’ambito della deroga.

È difficile valutare quale ruolo potrà svolgere la Corte in avvenire. Certamente le modifiche apportate dal Trattato di Lisbona comportano l’esigenza di un chiarimento interpretativo di varie disposizioni; l’esercizio di un ruolo di particolare rilevanza è richiesto alla Corte in merito alla tutela dei diritti fondamentali anche in ragione dell’esigenza di coordinare le varie fonti operanti al riguardo (cfr. par. VI.3). In tale attività interpretativa la Corte continua a fornire un importante contributo propulsivo all’integrazione europea, come da ultimo evidenziano, tra l’altro, le sentenze sul soggiorno dei cittadini dell’Unione (cfr. in particolare la sent. 11 marzo 2011, Zambrano, causa C-34/09, EU:C:2011:124 e le varie pronunce che vi hanno fatto seguito) e sulla tutela giurisdizionale effettiva dei diritti conferiti da norme dell’Unione. A quest’ultimo riguardo si segnala il principio in base al quale l’obbligo degli Stati membri di «assicurare una tutela giurisdizionale effettiva nei settori disciplinati dal diritto dell’Unione» (art. 19, par. 1, 2° comma, Tue) implica l’esigenza «di primaria importanza» che gli organi giudiziari previsti negli ordinamenti degli Stati membri siano indipendenti; infatti, «questo requisito di indipendenza degli organi giurisdizionali, intrinsecamente connesso al compito di giudicare, costituisce un aspetto essenziale del diritto fondamentale a un equo processo, che riveste importanza cardinale quale garanzia della tutela dell’insieme dei diritti derivanti al singolo dal diritto dell’Unione e della salvaguardia dei valori comuni agli Stati membri enunciati all’articolo 2 Tue, segnatamente del valore dello Stato di diritto» (sent. 24 giugno 2019, Commissione c. Polonia, causa C-619/18, par. 58). Tale recente orientamento, fondato sull’esigenza che i diritti conferiti da norme dell’Unione siano adeguatamente tutelati negli ordinamenti nazionali, contribuisce a garantire il rispetto da parte degli Stati membri dei valori dell’Unione (cfr. par. I.1).

2. Le regole sull’organizzazione della Corte di giustizia e del Tribunale

Il Tue prevede che la Corte di giustizia sia composta da un giudice per Stato membro e il Tribunale da «almeno» un giudice per Stato membro (art. 19, par. 2). Ciò comporta che, mentre il numero dei componenti della Corte è predefinito, quello dei giudici del Tribunale – in origine anch’essi uno per Stato membro – può essere aumentato; a ciò si è provveduto mediante una recente riforma che ha portato gradualmente ad una composizione che prevede (dal 1° settembre 2019) due giudici per ciascuno Stato membro (regolamento del Parlamento europeo e del Consiglio 2015/2422 che ha modificato lo statuto della Corte). L’incremento del numero dei giudici del Tribunale si propone di renderne più efficiente e rapida l’attività, diminuendo la durata dei procedimenti. Una durata eccessiva è emersa, in particolare, a seguito di alcune sentenze con le quali il Tribunale ha condannato l’Unione a versare un risarcimento a varie imprese in ragione dei danni che queste avevano subìto a causa dell’eccessiva durata del procedimento dinanzi al Tribunale stesso (cfr. tra le altre sent. 10 gennaio 2017, Gascogne, causa T-577/14, in parte riformata dalla sent. della Corte di giustizia 13 dicembre 2018, causa C-138/17 P e altre, EU:C:2018:1013).

I giudici della Corte di giustizia e del Tribunale, nonché gli avvocati generali dei quali si dirà più avanti, sono scelti (come prevede l’art. 19, par. 2, Tue) «tra personalità che offrano tutte le garanzie di indipendenza e che soddisfino le condizioni richieste dagli articoli 253 e 254» Tfue. Tali articoli prevedono che i giudici della Corte e gli avvocati generali «riuniscano le condizioni richieste per l’esercizio, nei rispettivi paesi, delle più alte funzioni giurisdizionali, ovvero che siano giureconsulti di notoria competenza» (art. 253 Tfue); per i giudici del Tribunale è invece posto un requisito un po’ meno rigoroso, richiedendo che essi «possiedano la capacità per l’esercizio di alte funzioni giurisdizionali» (art. 254 Tfue).

I giudici della Corte e del Tribunale nonché gli avvocati generali «sono nominati di comune accordo per sei anni dai governi degli Stati membri» (art. 253 Tfue); una tenue limitazione alla libertà di ciascuno Stato membro di designare il «proprio» giudice deriva dall’esigenza che, prima della nomina dei giudici e degli avvocati generali, sia consultato un comitato, composto da sette personalità scelte tra ex membri della Corte di giustizia e del Tribunale, membri dei massimi organi giurisdizionali nazionali e giuristi di notoria competenza, uno dei quali è proposto dal Parlamento europeo. Il comitato ha il compito di «rendere un parere sull’adeguatezza dei candidati all’esercizio delle funzioni di giudice e di avvocato generale della Corte di giustizia e del Tribunale, prima che i governi degli Stati membri procedano alle nomine» (art. 255 Tfue). Tale procedura tende essenzialmente a verificare che i componenti designati possiedano le competenze tecniche necessarie per lo svolgimento della loro funzione. La procedura di nomina prospetta la questione dell’indipendenza dei giudici, tanto più che il loro mandato è rinnovabile e in effetti è spesso rinnovato. È vero che le modalità di nomina di un giudice non incidono necessariamente sul modo in cui egli esercita le proprie funzioni. L’art. 2 dello statuto della Corte gli impone del resto di «prestare giuramento di esercitare tali funzioni in piena imparzialità e secondo coscienza». È difficile tuttavia immaginare che la presenza nella Corte di un giudice avente la nazionalità di un certo Stato abbia unicamente la conseguenza di consentire alla Corte di meglio valutare la normativa dello stesso Stato. Ciascun giudice sarà inevitabilmente sensibile agli interessi dello Stato di appartenenza. La misura in cui egli si preoccuperà di difendere tali interessi varierà non poco a seconda della sua personalità e delle circostanze; in effetti, la questione dell’indipendenza assume rilievo soltanto in poche cause.

Accanto ai giudici operano nella Corte di giustizia gli avvocati generali, i quali hanno «l’ufficio di presentare pubblicamente, con assoluta imparzialità e in piena indipendenza, conclusioni motivate sulle cause che, conformemente allo statuto», richiedono il loro «intervento» (art. 252 Tfue). Lo statuto prevede che qualora la Corte di giustizia ritenga che la causa non sollevi nuove questioni di diritto può, sentito l’avvocato generale, decidere senza le conclusioni di quest’ultimo (art. 20). La funzione dell’avvocato generale è di illustrare alla Corte i contenuti possibili della decisione e le relative implicazioni, indicando quale sia a suo avviso la soluzione preferibile. Non mancano nelle sentenze della Corte di giustizia richiami alle conclusioni degli avvocati generali, spesso per recepire la soluzione da questi suggerita, né, peraltro, mancano casi nei quali la Corte si è nettamente discostata dalle soluzioni prospettate nelle conclusioni (cfr. ad esempio par. VI.7). Gli avvocati generali sono attualmente undici, ma il Consiglio, su richiesta della Corte, può all’unanimità aumentarne il numero (art. 252 Tfue). Anche per gli avvocati generali esiste una tensione fra l’esigenza di operare in modo indipendente rispetto allo Stato di appartenenza e la sensibilità agli interessi del medesimo. Presso il Tribunale non vi sono, invece, avvocati generali, ma uno dei giudici di questo organo può essere chiamato, nei casi previsti dal regolamento di procedura del Tribunale stesso, a svolgere tale funzione (art. 49 dello statuto).

I giudici designano nel loro ambito il presidente della Corte (o, rispettivamente, del Tribunale), il cui mandato è triennale e rinnovabile (per la Corte: art. 253 Tfue; per il Tribunale: art. 254 Tfue).

La Corte di giustizia normalmente opera in sezioni (art. 251 Tfue), composte di tre o cinque giudici (art. 16 dello statuto); la maggior parte delle decisioni è adottata nelle sezioni composte da cinque giudici. Attualmente sono costituite dieci sezioni, per le quali non è prevista alcuna specializzazione, nonché una «grande sezione», composta da quindici giudici, alla quale sono deferite le cause «quando lo richieda uno Stato membro o un’istituzione dell’Unione che è parte in causa». In casi molto particolari la Corte si riunisce in seduta plenaria, ad esempio per pronunciare le dimissioni di componenti della Commissione o su decisione della stessa Corte a motivo dell’eccezionale importanza di un giudizio dinanzi ad essa pendente, come nel caso Wightman (cfr. par. I.2), relativo al recesso del Regno Unito dall’Unione (art. 16 dello statuto). L’attività della Corte è disciplinata, oltre che dalle disposizioni dei Trattati e dallo statuto, anche dal regolamento di procedura, che è adottato dalla stessa Corte, ma è sottoposto all’approvazione del Consiglio che delibera a maggioranza qualificata (art. 253 Tfue). Il testo del regolamento della Corte è pubblicato nella «Gazzetta ufficiale dell’Unione europea», 29 settembre 2012, L 265, e consultabile nel sito della Corte (http://curia.europa.eu) nella versione modificata da ultimo il 26 novembre 2019.

Anche il Tribunale si riunisce in sezioni (art. 50 dello statuto) e ha un proprio regolamento di procedura, che è stabilito dallo stesso Tribunale «di concerto con la Corte di giustizia» ed è quindi «sottoposto all’approvazione del Consiglio» (art. 254 Tfue). Il regolamento indica fra l’altro, con criteri flessibili, in quali casi il Tribunale procede in seduta plenaria anziché in una sezione e in quali è designato un avvocato generale (le cui funzioni, come si è detto, sono esercitate da un giudice dello stesso Tribunale). Una versione codificata del regolamento del Tribunale, con le modifiche apportate da ultimo il 31 luglio 2018, è consultabile nel sito della Corte (http://curia.europa.eu).

Il Tribunale non era previsto in origine dal Trattato Ce; esso è stato istituito nel 1989 con la decisione del Consiglio 88/951 (in «Gazzetta ufficiale delle Comunità europee», 25 novembre 1988, L 391) adottata sulla base di una disposizione introdotta dall’Atto unico europeo, al fine di alleviare il carico giudiziario della Corte, che si era fatto nel tempo assai gravoso. Al Tribunale (che, prima del Trattato di Lisbona, assumeva il nome di «Tribunale di primo grado») sono state gradualmente assegnate competenze sempre più ampie. In linea generale, sono...