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La creazione dellâOms
Subito dopo la seconda Guerra mondiale, nel 1945, a San Francisco, la Conferenza delle nazioni unite sullâorganizzazione internazionale votĂČ la costituzione di una nuova organizzazione sanitaria internazionale. Un anno dopo a New York la Conferenza sanitaria internazionale approvĂČ la Costituzione della nuova organizzazione denominata Organizzazione Mondiale della SanitĂ (Oms): unâorganizzazione internazionale a base universale coordinata con lâOrganizzazione delle Nazioni unite (Onu), cui venne riconosciuta la qualifica di istituto specializzato ai sensi della Carta dellâOnu. Si trattava del punto di arrivo di un percorso non sempre facile ed Ăš importante identificarne i passaggi piĂč critici per comprendere alcuni problemi strutturali che hanno spesso condizionato in seguito le attivitĂ dellâOms e che in parte continuano a riproporsi nel processo di riforma.
Il primo esempio di cooperazione internazionale in ambito sanitario Ăš probabilmente il regolamento sanitario internazionale, varato nel 1853 per la regolamentazione della quarantena marittima e deciso dalla prima Conferenza sanitaria internazionale tenutasi a Parigi nel 1851. A quella conferenza ne seguirono numerose altre1, tutte centrate sulla rimozione di ostacoli al commercio e al trasporto, nonchĂ© sulla protezione dellâEuropa da «pestilenze esotiche»2. LâAccordo di Roma, firmato il 9 dicembre 1907, costituĂŹ un punto di svolta con la creazione di un Ufficio internazionale di igiene pubblica, lâOffice International dâhygiene publique (Oihp), con sede a Parigi e con la funzione principale di raccolta delle notifiche di malattia3.
Subito dopo la Prima guerra mondiale, nel 1920, fu fondata lâOrganizzazione della societĂ delle nazioni per la sanitĂ (League of Nations Health Organization, Lnho). Ispirandosi al Patto costitutivo della SocietĂ delle nazioni4, di cui faceva parte, questa nuova entitĂ estendeva il proprio ruolo al di lĂ della sola funzione di osservatorio epidemiologico, per includere «provvedimenti di carattere internazionale per la prevenzione e la repressione delle malattie»5.
Sul piano storico non si possono nemmeno trascurare alcune esperienze internazionali a carattere regionale che, almeno nel caso dellâUfficio sanitario internazionale nelle Americhe â costituito nel 1902 per iniziativa della seconda Conferenza internazionale degli Stati americani e divenuto Ufficio sanitario panamericano (Pasb) nel 19236 â su cui si ritornerĂ piĂč avanti, influenzarono lâarchitettura dellâOms. Oltre al Pasb vanno ricordati altri organismi sanitari creati per lâapplicazione di misure quarantenarie nella regione mediterranea e in Europa: il Consiglio superiore di sanitaÌ di Costantinopoli (1838), il Consiglio sanitario marittimo e quarantenario dâEgitto (1843), il Consiglio sanitario di Tangeri (1843), il Consiglio sanitario di Teheran (1867) e la Commissione europea per il Danubio7.
Nonostante che le crescenti sfide sanitarie, inevitabilmente esacerbate dal secondo conflitto mondiale, richiedessero unâazione internazionale collettiva, nellâagenda originaria dei lavori della Conferenza di San Francisco non era prevista lâistituzione di unâorganizzazione sanitaria internazionale. Nel dopoguerra lâattenzione si era concentrata sullâintervento umanitario e in quel contesto lâassistenza sanitaria era fornita da organizzazioni quali lâUnicef8, stabilita nel 1946, e lâAmministrazione per lâassistenza e la riabilitazione, la United Nations Relief and Rehabilitation Administration (Unrra), fondata nel 1943; questâultima individuĂČ da subito la salute tra le sue responsabilitĂ principali9.
Riconoscendo la mancanza di uno strumento adeguato alla cooperazione in ambito sanitario, in occasione della Conferenza di San Francisco (aprile-giugno 1945) le delegazioni brasiliana e cinese richiesero congiuntamente la convocazione di una Conferenza generale per la costituzione di una organizzazione sanitaria internazionale. La Conferenza accolse quella mozione allâunanimitĂ e successivamente il Consiglio economico e sociale delle Nazioni unite (Ecosoc) mise in agenda la Conferenza sanitaria internazionale incaricandone la preparazione â ivi inclusa la redazione del testo provvisorio della Costituzione della futura organizzazione â a un Comitato tecnico presieduto dal belga RenĂ© Sand, uno dei pionieri della medicina sociale10. La Conferenza sanitaria internazionale che avrebbe dato vita allâOms si inaugurĂČ a New York nel giugno del 194611.
Il nome della nuova organizzazione non esplicitava il collegamento diretto con lâOnu, come avrebbero voluto quelli che allâinterno del Comitato tecnico avevano proposto il nome âOrganizzazione sanitaria internazionale delle nazioni uniteâ, ma accoglieva lâideale di universalitĂ , lasciando aperta a tutti gli Stati lâopzione di aderire12. La denominazione âmondialeâ riflette tra lâaltro la visione di una organizzazione i cui compiti si estendono alla gestione di problemi âglobaliâ la cui soluzione trascende i limiti delle sole relazioni tra Stati13 14.
La definizione del mandato della nuova Organizzazione era stato uno dei compiti centrali del Comitato preparatorio. Le idee del presidente Sand e dello psichiatra canadese George Brock Chisholm e di altri membri del Comitato preparatorio, fautori delle cause sociali della malattia, influenzarono in maniera determinante la definizione di salute come «uno stato di completo benessere fisico, mentale e sociale e non solo lâassenza di malattia o infermità » e il suo riconoscimento come «uno dei diritti fondamentali di ogni essere umano», che si trovano nel preambolo della Costituzione dellâOms15. Pur tuttavia, quella visione era vista con sospetto da coloro che equiparavano lâobiettivo dellâequitĂ sociale alla diffusione del comunismo. La distanza tra coloro che ritenevano che il governo dovesse avere un ruolo circoscritto nel settore sanitario e i promotori della medicina sociale ha alimentato da allora anche il dibattito circa il ruolo che debba avere la cooperazione sanitaria internazionale e, quindi, circa il mandato della stessa Oms, nella quale Ăš spesso prevalso lâapproccio biomedico per il controllo delle malattie16.
Il tema della non interferenza negli affari interni dei Paesi partecipanti, ricorrente in tutte le conferenze internazionali, si ripropose anche nel corso della Conferenza sanitaria. Mentre si riconosceva alla futura Organizzazione il ruolo di «autoritĂ di direzione e coordinamento» dellâattivitĂ sanitaria internazionale17, si assicurĂČ che lâassistenza ai singoli Paesi fosse subordinata alla loro richiesta e accettazione.
Analogamente fu largamente dibattuto il potere quasi legislativo che veniva conferito allâAssemblea mondiale della salute (Ams) per il varo di regolamenti in unâampia gamma di questioni tecniche per lo piĂč inerenti al controllo della diffusione delle malattie, gli standard inerenti a procedure diagnostiche e dei prodotti biomedici, e la pubblicitĂ dei prodotti biomedici commercializzati internazionalmente (articolo 21 della Costituzione dellâOms)18. CosĂŹ come lâautomatismo per lâentrata in vigore «per tutti gli Stati membri» di quei regolamenti, sulla base della sola comunicazione dellâapprovazione da parte dellâAms, salvo per gli Stati che, nei termini prescritti nella comunicazione, dichiarino di non accettarli (articolo 22)19. Alcune delegazioni percepivano quelle disposizioni come violazione della sovranitĂ degli Stati20.
Su due temi il Comitato tecnico preparatorio non aveva raggiunto il consenso: la futura sede centrale dellâOrganizzazione e lâintegrazione delle organizzazioni sanitarie internazionali preesistenti21. Anche per la Conferenza questo secondo punto rappresentĂČ uno dei temi piĂč ostici e su cui fu piĂč difficile trovare lâaccordo. Capitanata dagli Stati Uniti, unâintera sezione della Conferenza insisteva per mantenere separata e autonoma lâOrganizzazione panamericana, in relazione di associazione con lâOms, per la quale avrebbe agito come Comitato regionale per le Americhe. A quel punto fu avanzata anche la richiesta che si garantissero le medesime condizioni allâUfficio sanitario della Lega araba recentemente costituito. Alla fine, la soluzione fu quella di prevedere lâintegrazione «al momento opportuno», basandone il percorso sullâazione comune e il mutuo accordo tra le competenti autoritĂ delle organizzazioni coinvolte22.
Infine, anche lâimportanza della collaborazione con attori esterni allâOrganizzazione rimase impressa nel testo costitutivo. Oltre allâesplicito collegamento con lâOnu e le altre agenzie specializzate del sistema delle Nazioni unite, venne inclusa la possibilitĂ di stabilire meccanismi di cooperazione e consultazione con organizzazioni non governative. Questâultima Ăš comunemente considerata una delle innovazioni potenzialmente piĂč utili introdotte nella legislazione internazionale del dopoguerra23.
La Costituzione dellâOms fu finalmente approvata il 2 luglio 1946. La sede fu stabilita a Ginevra. Contemporaneamente la Conferenza approvĂČ un protoco...