1. Warum Schriftgut? â die Grundlagen
Viele kennen die zentralen Prinzipien der Schriftgutverwaltung die bei uns gelten und verhalten sich dementsprechend. Etwa die Pflicht zur vollstĂ€ndigen AktenfĂŒhrung und das Verbot, Akten willkĂŒrlich wegzuwerfen. Die meisten kennen diese Prinzipien allerdings eher intuitiv als fundiert. ZunĂ€chst geht es mir deshalb darum, herzuleiten, woher diese Prinzipien stammen. Damit lĂ€sst sich deren Verbindlichkeit besser beurteilen. Wer einen raschen Zugang zur Praxis der Schriftgutlehre benötigt, kann Kapitel 1 spĂ€ter nachlesen.
Die Inhalte der Schriftgutlehre haben sich im Verlauf mehrerer Jahrhunderte entwickelt. Sie haben von ihrem Entstehen her einen nicht nur verwaltungstechnischen, sondern auch rechtstechnischen Hintergrund. WĂ€hrend die Schriftgutlehre zur Zeit monarchischer und diktatorischer deutscher Regime vor allem fĂŒr das Funktionieren der Verwaltung â und nebenbei bemerkt fĂŒr die Wirtschaft â Bedeutung hatte, wandelte sie sich im Zeichen demokratischer deutscher Verfassungen zusĂ€tzlich zu einem Instrument, mit dessen Hilfe die Gebote von Verfassung und Rechtstaat verwirklicht werden können. Viele Prinzipien der Schriftgutverwaltung sind heutzutage unmittelbare Instrumente zur Verwirklichung bestimmter Verfassungsprinzipien. Diese Dimension von Verwaltungshandeln kann nicht oft genug betont werden: Es geht zentral auch um rechtsstaatliches Handeln wie es unsere Verfassung gebietet, keineswegs nur um verwaltungstechnische Optimierungsprozesse. Jeder AmtstrĂ€ger muss diese GrundsĂ€tze und die daraus fĂŒr sein Verwaltungshandeln herrĂŒhrenden Folgen kennen. Denn er hat generell die Pflicht, sich die notwendigen Fertigkeiten und Kenntnisse zur FĂŒhrung seines Amtes zu verschaffen und zu erhalten.1
Die Rechtsprechung hat die Pflicht zur AktenmĂ€Ăigkeit des Verwaltungshandelns immer wieder bestĂ€tigt und in den vergangenen Jahrzehnten konkretisiert. Durch ihre Urteile haben die obersten Richter das ausgelegt, was aus der Verfassung ĂŒber die Schriftgutverwaltung abgeleitet werden kann. Grundlegend sind ein Urteil des Bundesverfassungsgerichts von 1983 zur Entfernung und Vernichtung von Vermerken aus AuslĂ€nderakten2 und des Bundesverwaltungsgerichts von 1988 zur Aufbewahrung von Unterlagen der Meldebehörde.3 Diesen Urteilen der obersten Gerichte folgten nachgeordnete Instanzen, so das Oberverwaltungsgericht Greifswald am 22.12.2000. Dieses kehrte in seiner Rechtsprechung die Beweislast zuungunsten einer Verwaltung um, die ihre Akten nicht ordnungsgemÀà fĂŒhrte.4
Die Richter des Bundesverfassungsgerichts konkretisierten die Gebote des Grundgesetzes im Hinblick auf das Schriftgutwesen der öffentlichen Hand. Dabei legten sie als Prinzipien die Artikel 15, 36, 197 und 208 des Grundgesetzes zugrunde. Sie formulierten zunĂ€chst eine prinzipielle Pflicht der Behörden zur Schriftlichkeit und zur AktenfĂŒhrung: Behördenhandeln macht die FĂŒhrung von Akten erforderlich, ohne dass dies ausdrĂŒcklich in einem Gesetz stehen muss. Den Grund fĂŒr diese umfassende Pflicht sahen die Richter darin, dass die vollziehende Gewalt nur dank der schriftlichen Dokumentation der einzelnen VerwaltungsvorgĂ€nge in Akten eine fortlaufende Kenntnis aller fĂŒr sie maĂgeblichen UmstĂ€nde erlangen könne. Die Akten stellen einerseits eine Dokumentation ĂŒber das âbisherige sachbezogene Geschehenâ der einzelnen VerwaltungsvorgĂ€nge dar. Andererseits sind sie âmögliche Erkenntnisquellen fĂŒr das zukĂŒnftig infrage kommende behördliche Handelnâ. Mithilfe der Schriftlichkeit in Form von Akten können sich Verwaltungen objektiv verhalten9, ohne RĂŒcksicht auf Personen. Was das Gericht mit âUnpersönlichkeitâ meinte, geht aus seinem Hinweis auf mögliche organisatorische Ănderungen innerhalb einer Behörde hervor. Wenn aus organisatorischen GrĂŒnden oder wegen eines ZustĂ€ndigkeitswechsels ein neuer Bediensteter mit der Bearbeitung einer spezifischen Sache betraut werde und kein eigenes Wissen ĂŒber die Vorgeschichte des Falles habe, mĂŒsse er sich dieses Wissen mithilfe der Akte aneignen können.
Das Bundesverfassungsgericht urteilte weiter, dass die AktenfĂŒhrung auch im Interesse des betroffenen Einzelnen liege. Dieser hat einen verfassungsrechtlich geschĂŒtzten Anspruch auf angemessene Behandlung seiner Angelegenheit. Seinen Anspruch könne er nur mit Erfolg geltend machen, wenn alle rechtlich erheblichen Tatsachen vollstĂ€ndig erfasst werden. Die Erfassung der rechtlich erheblichen Tatsachen erfolgt in Aktenform. Der Anspruch des Betroffenen besteht dabei gegenĂŒber den zustĂ€ndigen Behörden und gegebenenfalls gegenĂŒber den Gerichten.
Die Richter des Bundesverwaltungsgerichts nannten 1988 vor allem drei GrĂŒnde fĂŒr die FĂŒhrung und Aufbewahrung von Akten: Diese seien die Grundlage fĂŒr die kontinuierliche Wahrnehmung der Rechts- und Fachaufsicht ĂŒber das Verwaltungshandeln. Sie seien gleichermaĂen Grundlage fĂŒr die parlamentarische Kontrolle des Verwaltungshandelns. Zum Zweiten wiesen sie auf ein Eigeninteresse der handelnden Behörde hin. Die Behörde ist nach dem Grundgesetz fĂŒr die Vollziehung der Gesetze zustĂ€ndig. Sie muss bei der Vollziehung der Gesetze verfassungskonform handeln. Dies sei nicht ohne eine Dokumentation der einzelnen VerwaltungsvorgĂ€nge denkbar. Nur durch das FĂŒhren von Akten könne die Behörde die RechtmĂ€Ăigkeit ihres Handelns sicherstellen und darlegen. Zum Dritten nannten die Richter des Bundesverwaltungsgerichts das Recht der Betroffenen auf Einsicht in die Unterlagen eines Verwaltungsverfahrens, das sie betrifft. Erst aufgrund der Akten sei der Betroffene in der Lage, eine umfassende PrĂŒfung behördlichen Handelns vorzunehmen und damit tatsĂ€chlich wirksamen Rechtsschutz zu erlangen.
Die beiden obersten Gerichte fĂ€llten ihre Urteile zwar noch vor der heutigen Dominanz der Informationstechnik. In ihren Urteilen werden jedoch Prinzipien der Schriftgutverwaltung deutlich, die unabhĂ€ngig von deren physischer Form anwendbar sind. Es ist davon auszugehen, dass diese Prinzipien nach wie vor und generell gelten und somit auch auf elektronische Akten anzuwenden sind. Auf diesen generellen Anforderungscharakter der Prinzipien der Schriftgutverwaltung weisen auch weitere Urteile von Oberverwaltungsgerichten hin.10 Auch einzelne rechtliche Regelungen lassen darauf schlieĂen, dass die von den obersten Gerichten aufgestellten Prinzipien unter dem Vorzeichen elektronischer Akten fortgelten. Die folgenden AusfĂŒhrungen fĂŒgen sich ausnahmslos in den aufgezeigten rechtlichen Rahmen ein. In der Schriftgutlehre geht es zunĂ€chst darum, wie die rechtlichen Anforderungen in der Praxis verwirklicht werden können. Neben der Umsetzung rechtlicher Prinzipien geht es aber auch immer darum, inwiefern die Prinzipien der Schriftgutlehre der Verwaltung bei der Erledigung ihrer Aufgaben nĂŒtzen.
1.1 AktenmĂ€Ăigkeit des Verwaltungshandelns
Das zentrale Prinzip der Schriftgutverwaltung im öffentlichen Bereich ist das der âAktenmĂ€Ăigkeitâ. Deren Grundlage ist die Verschriftlichung von Information. Durch das Aufschreiben wird die Information von den GedĂ€chtnissen lebendiger Personen losgelöst, entpersönlicht. Sie wandert in Form einer Akte in das SpeichergedĂ€chtnis der Gesellschaft, eine Registratur oder ein Archiv. Dort bleibt die Information zeitlos, dauerhaft und fĂŒr viele Menschen verfĂŒgbar. Gesetze und Rechtsprechung fordern diese âAktenmĂ€Ăigkeitâ des Verwaltungshandelns. Sie gilt generell fĂŒr alle Behörden, ohne dass diese Pflicht ausdrĂŒcklich in Fachgesetzen ausgesprochen sein muss. Das Prinzip der AktenmĂ€Ăigkeit gilt fĂŒr alle Staatsgewalten und fĂŒr alle Unterlagen öffentlicher Verwaltungen, also auch fĂŒr elektronische Dokumente. Die AktenmĂ€Ăigkeit ermöglicht es, personenunabhĂ€ngig nachzuvollziehen, wie und warum eine Verwaltung in einer âSacheâ oder bei einem âVorgangâ gehandelt hat. Das Prinzip der AktenmĂ€Ăigkeit des Verwaltungshandelns bezieht sich einerseits auf jede einzelne Akte einer Verwaltung, andererseits auf die Gesamtheit aller Akten einer Verwaltung.
Im Hinblick auf die einzelne Akte bringt das Prinzip der AktenmĂ€Ăigkeit des Verwaltungshandelns mit sich, dass alle Unterlagen zu einem Vorgang oder zu einem Sachthema zunĂ€chst vollstĂ€ndig in einem Container zusammengefasst werden. Die Container, in denen die Unterlagen in dieser Weise zusammengefasst werden, heiĂen âAkteâ. Der Begriff âAkteâ lĂ€sst sich unabhĂ€ngig von der physischen Form des Containers oder seiner Inhalte verwenden, also unabhĂ€ngig davon, ob der Container ein Leitzordner ist und reale PapierblĂ€tter enthĂ€lt oder ob er ĂŒber ordnende Metadaten als virtuelle Klammer in einem Dokumentenmanagementsystem elektronische Dokumente zusammenfasst. In dem Container âAkteâ mĂŒssen die Unterlagen sodann so geordnet sein, dass sie den Entscheidungsprozess einer Verwaltung in seinem chronologischen Verlauf abbilden: welche Entscheidung traf die Behörde aufgrund welcher Information? Es muss möglich sein, anhand der Akte alle Argumente und EntscheidungsgrĂŒnde, die die Bearbeitenden in der Behörde ihrer Entscheidung zugrunde gelegt haben, nachzuvollziehen. Dabei kommt es auch darauf an, wann welches Argument vorgetragen wurde und wie und wann es die Entscheidungsfindung beeinflusste.
Mit dem Begriff Akte verbindet sich also bereits eine Vorstellung von deren Inhalt, VollstĂ€ndigkeit und innerer Gliederung. Damit Akten gut funktionieren, mĂŒssen sie zudem stets aktuell gehalten werden. Das Prinzip heiĂt: âDer Stand einer Sache muss jederzeit aus den Akten vollstĂ€ndig ersichtlich sein.â Die Sachbearbeitung muss also Dokumente zu einem Vorgang oder zu einem Sachthema unmittelbar bei oder nach ihrer Bearbeitung in die Akte aufnehmen.
Der Begriff âAktenmĂ€Ăigkeitâ bezieht sich zunĂ€chst auf die Akte als Container und dessen Inhalt. Unter dem Begriff âAktenmĂ€Ăigkeitâ werden aber auch Aussagen zu allen Akten einer Verwaltung getroffen. Man kann sich in diesem Fall ein geschlossenes Containerlager vorstellen, in dem alle Akten-Container einer Verwaltung stehen. Dieses Containerlager ist dann die âRegistraturâ oder das Dokumentenmanagementsystem (DMS) einer Verwaltung. Sowohl die Registratur wie auch das Dokumentenmanagementsystem mĂŒssen alle Akten der Verwaltung in einem Lagerbestand zusammenfassen. Dazu benötigt die Lagerverwaltung ein Verzeichnis der eingestellten Container. Das Verzeichnis muss die Lagerverwaltung so aktuell fĂŒhren, dass die Lagerverwaltung zu jedem Zeitpunkt nachweisen kann, welche Container gerade in dem Lager stehen und an welchem Ort sich der einzelne Container gerade befindet. Registratur und Dokumentenmanagementsystem sind Aktenlager und Lagerverwaltung von Akten gleichzeitig. Sie sorgen dafĂŒr, dass jede einzelne Akte systematisch abgelegt und gefunden werden kann. Alle Akten einer Verwaltung mĂŒssen in dem Aktenlager vorhanden sein, nachgewiesen und nutzbar sein. Nur ein Ăberblick ĂŒber den gesamten Aktenbestand einer Verwaltung garantiert, dass bei Bedarf alle maĂgeblichen Akten zu einem Thema oder Vorgang zuverlĂ€ssig auffindbar sind. Eine Verwaltung, die keinen Ăberblick ĂŒber ihren gesamten Aktenbestand hat, befindet sich in keiner guten Situation. Wie will sie auf der Basis ihrer Unkenntnis beispielsweise gegenĂŒber einem Gericht darlegen, dass sie nun alle relevanten Akten vorgelegt hat?
DIN ISO 15489-1 AktenfĂŒhrung.
Die DIN ISO 15489-1 von 2009 schreibt als Ziel der AktenfĂŒhrung bei öffentlichen Einrichtungen und privaten Unternehmen fest, dass der Stand einer Sache jederzeit aus den Akten ersichtlich sein muss. Unterlagen dĂŒrfen nicht verloren gehen oder gefĂ€lscht werden. Unterlagen versteht die Norm als medienunabhĂ€ngig. Auf der Basis definierter Verantwortlichkeiten und Begriffe gestattet die DIN ISO die Einrichtung eines QualitĂ€tsmanagements in der Schriftgutverwaltung. Aufgrund ihrer strukturierten Darstellung stellt sie eine Hilfe bei der EinfĂŒhrung von elektronischen Systemen dar, die ihrerseits den Prinzipien der Schriftgutverwaltung zu folgen haben. Abschnitt 7 umfasst die Anforderungen an die Schriftgutverwaltung. Im Detail finden sich Verfahren und die Steuerung der Schriftgutverwaltung auf der operativen Ebene in Kapitel 9. Da die DIN ISO 15489-1 auf angloamerikanische Diskussionen und Begriffen aufbaut, kam es bei der Ăbersetzung ins Deutsche immer wieder zu definitorischen Schwierigkeiten. Leitbegriffe der DIN sind AktenfĂŒhrung, Schriftgutverwaltung und Records Management. Die DIN enthĂ€lt Regeln fĂŒr transparente, nachvollziehbare Verwaltungs- oder GeschĂ€ftsvorgĂ€nge. Durch die VollstĂ€ndigkeit, Transparenz und AuthentizitĂ€t von Schriftgut werden die Voraussetzungen geschaffen, um die AktivitĂ€ten von Politik und Verwaltung ĂŒberprĂŒfen zu können und Korruption zu erschweren.
1.2 Verwaltungshandeln dank Akten
Dass Verwaltungen aktenmĂ€Ăig arbeiten mĂŒssen, ist also kein Selbstzweck. Die Pflicht zur AktenfĂŒhrung von Verwaltungen besteht generell. Gerichte werten sie als Ausfluss des Rechtsstaatsprinzips, da nur eine geordnete AktenfĂŒhrung einen rechtsstaatlichen Verwaltungsvollzug ermöglicht. Nur Akten bieten Gerichten und Aufsichtsbehörden die Grundlage fĂŒr ihre Rechtskontrolle. Die AktenfĂŒhrung obliegt jedem Amt und besteht generell, auch ohne ausdrĂŒckliche gesetzliche Anordnung. Im Folgenden systematisiere ich die aus den Gesetzen und der obersten Rechtsprechung ableitbaren Prinzipien des Verwaltungshandelns fĂŒr die AktenfĂŒhrung.
Ein Grund fĂŒr die AktenmĂ€Ăigkeit des Verwaltungshandelns ist, dass Verwaltungen nicht willkĂŒrlich agieren dĂŒrfen, sondern dass sie Sachentscheidungen âunemotionalâ treffen mĂŒssen. Das hat der Philosoph Max Weber als positive Eigenschaft der BĂŒrokratie herausgestellt. Die Grundlagen des Handelns von Behörden sind eben nicht persönliche Emotionen der Entscheidenden, sondern unpersönliche Gesetze und Verordnungen. Wenn Beamtinnen, Beamte und BeschĂ€ftigte öffentlicher Verwaltungen im Rahmen ihres Ermessens Gesetze und Verordnungen nach den UmstĂ€nden des Falles auslegen, mĂŒssen sie âunpersönlichâ handeln. Dazu brauchen sie Akten.
1.2.1 KontinuitÀt des Verwaltungshandelns
Ein Zeichen von WillkĂŒr einer Verwaltung wĂ€re demgegenĂŒber deren Sprunghaftigkeit. Behörden dĂŒrfen sich nicht sprunghaft und keinesfalls widersprĂŒchlich verhalten. Stattdessen mĂŒssen sie ihre âoffizielleâ Meinung in einem regulierten Verfahren kontinuierlich und konsequent bilden. Gerichte verlangen von Behörden regelrecht, dass sie sich konsequent verhalten.11 Ein Antragsteller hat deshalb auch AnsprĂŒche gegenĂŒber einer Behörde, wenn ihm ein AmtstrĂ€ger Anlass gegeben hat, auf ein bestimmtes Verhalten der Verwaltung vertrauen zu können. Dann darf er auf dieses Verhalten vertrauen und damit rechnen, dass sich die Behörde entsprechend verhĂ€lt. Die Verwaltung darf von einem in Aussicht gestellten Verhalten nur noch abweichen, wenn sie dafĂŒr einen sachlichen oder vertretbaren Grund hat. Der BĂŒrger hat zudem ein Recht darauf, dass ihm eine Verwaltung Auskunft ĂŒber ihr Denken gibt. AmtstrĂ€ger mĂŒssen ihm ordnungsgemĂ€Ăe AuskĂŒnfte, Belehrungen, Hinweise und Warnungen erteilen. Jede Auskunft des AmtstrĂ€gers muss dem Stand seiner Erkenntnismöglichkeiten entsprechen. Und sie muss sachgerecht, richtig und unmissverstĂ€ndlich, insofern auch kontinuierlich sein.12
Damit eine Verwaltung kontinuierlich handeln kann, muss sie einen Vorgang ĂŒber lĂ€ngere ZeitrĂ€ume hinweg verfolgen. Das fĂŒhrt zu weiteren Fragen, deren Antworten immer mit Akten zu tun haben: Wie kann sich eine Verwaltung Dinge merken? Wie hoch ist die MerkfĂ€higkeit des einzelnen Sachbearbeiters? Garantiert sie alleine die kontinuierliche Entscheidungsfindung? Verwaltung muss ja auch funktionieren, wenn Mitarbeiter ĂŒberraschend krank werden oder rasch in eine andere Funktion wechseln. Eine Behörde muss ihre Kenntnis eines Sachverhalts auch dann behalten, wenn ein neuer B...