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Contro il revisionismo costituzionale
Tornare ai fondamentali
Gaetano Azzariti
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Contro il revisionismo costituzionale
Tornare ai fondamentali
Gaetano Azzariti
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Ă propos de ce livre
Le nostre sofferenti democrazie costituzionali devono essere ricostruite, non invece nichilisticamente abbandonate, ovvero allegramente disattese.
Per interpretare il mondo c'Ăš bisogno di ethos, logos e pathos. Per cambiarlo dobbiamo riscoprire un quadro di principi per cui valga la pena impegnarsi a costruire un altro mondo possibile.
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Informations
Sujet
LawSous-sujet
Legal HistoryIX.
Rappresentanza.
Libero mandato e rappresentanza
Noi dobbiamo analizzare lâOrdine del Terzo stato
piĂč nei suoi rapporti con la Costituzione che nel suo stato civile.
Vediamo ciĂČ che esso Ăš negli Stati generali.
Quali sono stati finora i suoi pretesi rappresentanti?
Nobili di recente estrazione o privilegiati a termine.
Questi falsi deputati non sono poi sempre il libero risultato dellâelezione del popolo.
Talvolta negli Stati generali e quasi ovunque negli Stati provinciali la rappresentanza
del popolo Ăš considerata come un diritto di certi uffici o cariche.
A questa lampante veritĂ aggiungete il fatto che, in una maniera o in unâaltra,
tutte le funzioni del potere esecutivo sono cadute nelle mani della casta che forma il Clero,
la Toga e la Spada. Una specie di diritto di confraternita fa sĂŹ che i nobili,
per ogni cosa, si preferiscano lâun lâaltro al resto della nazione.
Lâusurpazione Ăš completa; essi regnano veramente.
piĂč nei suoi rapporti con la Costituzione che nel suo stato civile.
Vediamo ciĂČ che esso Ăš negli Stati generali.
Quali sono stati finora i suoi pretesi rappresentanti?
Nobili di recente estrazione o privilegiati a termine.
Questi falsi deputati non sono poi sempre il libero risultato dellâelezione del popolo.
Talvolta negli Stati generali e quasi ovunque negli Stati provinciali la rappresentanza
del popolo Ăš considerata come un diritto di certi uffici o cariche.
A questa lampante veritĂ aggiungete il fatto che, in una maniera o in unâaltra,
tutte le funzioni del potere esecutivo sono cadute nelle mani della casta che forma il Clero,
la Toga e la Spada. Una specie di diritto di confraternita fa sĂŹ che i nobili,
per ogni cosa, si preferiscano lâun lâaltro al resto della nazione.
Lâusurpazione Ăš completa; essi regnano veramente.
Emmanuel Joseph SieyĂšs, Che cosa Ăš il Terzo stato?, 1789
1. Cronaca politica e interpretazioni storiche
Strana vicenda quella del divieto di mandato imperativo. Nel corso della storia ha occupato un ruolo centrale nelle circostanze drammatiche che hanno mutato il volto della forma di Stato nei paesi continentali, fondando e legittimando il modo dâessere concreto della rappresentanza politica democratica in epoca moderna. Avversato in nome di diverse concezioni di democrazia, Ăš stato inscritto nei testi costituzionali, conquistando una sua stabile collocazione entro gli ordinamenti contemporanei. Nel corso del tempo ha perĂČ progressivamente smarrito il suo piĂč profondo fondamento di senso. Ă questa perdita di senso che ha reso possibile ritenere che le complesse questioni delle relazioni tra rappresentanti e rappresentati e, parallelamente, delle modalitĂ di svolgimento del mandato entro gli organi politico-rappresentativi potessero essere separate da quelle che sono invece con esse indissolubilmente collegate: sono le forme complessive che in concreto assume la democrazia che vengono in considerazione quando si riflette sulle modalitĂ di svolgimento dei mandati politici e rappresentativi.
La perdita di consapevolezza della complessa trama entro cui trova la sua specifica collocazione il principio del libero mandato ha permesso â da ultimo â un progressivo scivolamento della riflessione sul tema, sempre piĂč a valle, sino a far svanire â almeno nei casi piĂč estremi, ma ormai assai diffusi â la sua dimensione propriamente costituzionale. Una discussione sbilanciata, animata dai fatti della politica e della cronaca (lâinstabilitĂ del sistema politico, il transfughismo dei parlamentari193), elementi questâultimi che non possono evidentemente rimanere estranei alla riflessione del costituzionalista, ma che non devono neppure esaurire il suo orizzonte dâanalisi. Schiacciati dalla contingenza si rischia di legare le sorti di un istituto che ha segnato il carattere della democrazia moderna alle vicende di un momento o alle pulsioni di un caso e non invece alle piĂč profonde ragioni della storia e ai progetti di edificazione di un ordinamento istituzionale e della rappresentanza rispettoso dei principi e dei valori che la nostra Costituzione impone.
PuĂČ non essere inutile allora rialzare lo sguardo, ripercorrendo, con passo veloce, la vicenda del divieto di mandato imperativo alla ricerca del suo significato costituzionale attuale e del ruolo che esso puĂČ ancora fornire alla qualificazione di una democrazia pluralista e conflittuale.
2. La strutturale ambiguitĂ del divieto di mandato imperativo
Non câĂš una storia lineare â unâunica storia â del mandato imperativo da raccontare. Ci sono invece esperienze diverse da interpretare. Da tempo la storiografia piĂč attenta ha sottolineato come in epoca medioevale, nellâesperienza dei primi parlamenti (o «Assemblee costituzionali»), la regola fosse quella del mandato scritto conferito a chi era chiamato a parteciparvi in rappresentanza di ceti, comunitĂ o parti di territorio, ma ha altresĂŹ rilevato che il carattere imperativo delle istruzioni assumeva, di fatto, un valore non sempre determinato194. Il vincolo cui si sentiva legato il mandatario era spesso di natura etica, fondato sul carattere «morale» del rapporto che affiancava e legittimava lo stesso carattere giuridico195. Se si hanno presenti le condizioni materiali e culturali, nonchĂ© lâorganica struttura sociale della societĂ feudale, si comprende come piĂč dei vincoli scritti, contenuti nei cahiers, nelle procure o lettere di mandato, i limiti entro cui operavano i rappresentanti in Parlamento erano definiti dal prestigio e dal ruolo ricoperto dai singoli allâinterno delle rispettive comunitĂ 196. I documenti scritti, contenenti le istruzioni di mandato, assumevano funzioni diverse: anzitutto costituivano titolo di presentazione e prova della legittimazione dei rappresentanti da esibire in sede «parlamentare»; inoltre, fin tanto che la rappresentanza politica non venne ad affrancarsi da quella privatistica197, la forma della «procura» civilistica appariva la naturale modalità «giuridica» con cui la comunitĂ designava il proprio esponente in risposta alla richiesta di convocazione formulata da parte del sovrano. Rimaneva piĂč controversa, invece, proprio la parte relativa al valore giuridico da assegnare ai vincoli di mandato. LâeterogeneitĂ delle concrete esperienze mostra in sostanza tutta la gamma delle possibilitĂ : in alcuni casi i rappresentanti dei territori ricoprivano la figura del nuncius, limitandosi a riportare la volontĂ espressa nel mandato redatto con minuziosa precisione198, in altri casi invece la forma del mandato appariva sostanzialmente libera ovvero le indicazioni e i vincoli contenuti nei mandati apparivano di cosĂŹ generica formulazione da assegnare al rappresentante unâampia libertĂ di manovra e un esteso potere di contrattazione in sede assembleare e dinnanzi al sovrano199.
In ogni caso, volendo comprendere la sostanza del rapporto e dei vincoli che venivano ad instaurarsi in concreto tra rappresentante e rappresentati â oltre alla collocazione sociale e al vincolo di natura etica che contribuiva a definire il rapporto di rappresentanza politica allâinterno della societĂ feudale â, determinante appare anche considerare il tipo di assemblee «parlamentari» ove il mandato veniva ad essere esercitato. Anche in questo caso non puĂČ che rilevarsi lâeterogeneitĂ delle istituzioni per nome, funzioni e ruolo entro i diversi paesi e nel corso del tempo200. Appare infatti immediatamente evidente che ove le assemblee parlamentari (quale che ne fosse la denominazione)201 erano convocate dal sovrano con lâunico scopo di esigere, sanzionare o concordare lâistituzione di nuovi tributi o la partecipazione alle guerre, il mandato dei rappresentanti era di fatto vincolato: nellâoggetto determinato che esigeva la previa assunzione di impegni del rappresentante con la propria comunitĂ di riferimento. Il rappresentante, a quel punto, nel limite del suo mandato, ma anche nei limiti del suo effettivo potere individuale o di ceto, non poteva che cercare di far prevalere entro lâassemblea parlamentare la decisione assunta al di fuori; un mandato «imperativo», dunque, conforme al carattere «vincolato» e predeterminato della decisione politica da assumere.
Quando perĂČ, per ragioni sociali e storiche collegate allo sviluppo dei ceti e soprattutto allâampliarsi delle esigenze finanziarie e belliche202, i sovrani estesero le funzioni e le richieste delle prime assemblee parlamentari, il carattere «vincolato» e predeterminato delle decisioni venne meno; con immediate ripercussioni sulla natura del mandato e sullâambito dei poteri in concreto esercitati dai rappresentanti.
Anche in questo caso non vale confondere le diverse esperienze storiche203. Limitiamoci allora ad osservare quanto avvenne in Francia: piĂč volte alle esigenze del sovrano di vedere approvate le sue richieste non definite nelle lettere di convocazione fu opposto dai rappresentanti la propria incapacitĂ di assumere impegni poichĂ© vincolati nel mandato. Furono allora i sovrani che costantemente sollecitavano il conferimento dei piĂč ampi poteri ai rappresentanti dei ceti e dei territori. CosĂŹ giĂ nel 1302 Ăš Filippo il Bello, nellâatto di convocazione dei primi Stati generali, a richiedere che i rappresentanti fossero «muniti di pieno espresso e sufficiente mandato, per ascoltare, ricevere e fare ciĂČ che il re avrebbe ordinato e per consentire a ciĂČ, senza addurre il pretesto di doversi recare a riferire»204; ma ciĂČ non fu sufficiente. In molte circostanze, infatti, i delegati riuscirono ad opporsi alle richieste del re, interrompendo i lavori degli Stati generali per far ritorno ai loro baliaggi al fine di conoscere lâopinione dei rispettivi mandatari205. Gli sforzi per modificare i caratteri della rappresentanza, «liberando» il mandato e «separando» i delegati dai propri corpi dâappartenenza, indusse i sovrani a scrivere lettere di convocazione sempre piĂč generiche e richiedere che i mandati fossero redatti in termini sempre meno vincolanti, sino ad auspicare lâattribuzione dei «pieni poteri» per «conseiller, besogner et consentir tout ce qui sera advisĂ©, dĂ©libĂ©rĂ© et conclu Ă la dite AssemblĂ©e»206. Unâavversione della corona al carattere imperativo del mandato che si protrasse sino alla rivoluzione francese, e anzi fu proprio in quel frangente storico che Luigi XVI, tre giorni dopo il giuramento della Pallacorda, nellâestremo tentativo di frenare gli avvenimenti che lâavrebbero travolto, emanĂČ lâordinanza del 23 giugno 1789, nella quale «dichiarava» il divieto di mandato imperativo, aprendo in tal modo la strada alla fine del sistema feudale e dellâancien rĂ©gime di rappresentanza politica: nemesi della storia207.
LâostilitĂ regia ai vincoli di mandato aveva evidenti ragioni strumentali e rispondeva a chiare esigenze di rafforzamento dellâistituzione monarchica: si volevano superare le resistenze dei rappresentanti dinnanzi alle richieste sovrane. Dâaltro canto, si deve simmetricamente constatare come il sistema del mandato «imperativo» realizzava una difesa per i ceti e i territori dinnanzi alla volontĂ sovrana del re, con una funzione di garanzia e di limitazione delle pretese regie. In ogni caso, al di lĂ delle convenienze e dei vantaggi che lâistituto del mandato imperativo ha pure storicamente prodotto208, occorre comunque rilevare come sin dal suo sorgere il divieto di mandato imperativo mostrava la sua strutturale ambiguitĂ : una doppiezza che non permetteva â e non permette tuttora â di formulare giudizi assoluti sul valore e le virtĂč di uno strumento di regolazione dei rapporti tra rappresentanti e rappresentati che esercita anche ed immediatamente unâinfluenza diretta e decisiva sulla natura e i poteri dellâorgano della rappresentanza. Fu chiaro sin dallâinizio della sua storia che il modo di esercizio del mandato entro unâassemblea politica dipende tanto dai vincoli, dalle istruzioni, dagli impegni assunti allâesterno con i propri mandatari, quanto dal ruolo costituzionale dellâorgano e dalla funzione che ad esso si vuole assegnare. Sia i monarchi sia i sudditi furono pienamente consapevoli che tanto piĂč vincolato era il mandato tanto meno autonomo era lâorgano, impedito di assumere decisioni propriamente sovrane. Poi ciascuno interpretava gli ist...